性罪行檢討延宕逾十載　法律改革「歎慢板」？

法律改革委員會上周四（12月5日）發表《檢討實質的性罪行》報告書，建議修訂70項性罪行的定義和條件，獲社會歡迎。然而，性罪行檢討始於2006年，至2012年才進入主要部分，且迄今仍未完成改革。更重要的是，這非孤例，其他法律改革也進展相當緩慢。香港的法改步伐受着幾項因素左右：法改會人手不足、議題富爭議、行政及立法機關未能及時落實建議。若要法律緊貼社會發展，法改機制便須完善及加快。

法改會在1980年成立，負責研究由律政司司長或終審法院首席法官轉交的法律研究課題，建議改革方向及相關條文。法改會成立至今發表67份報告書，律政司在2013年起，每年公布歷份報告書落實情況和統計。截至今年6月，只有一份報告書建議不改動法例（在刑事法律程序中有關供認陳述的可接納性的規管程序）。另外，政府拒絕接納三份報告書，另有三份沒有訂立落實日程。

以性罪行檢討為例，法改會在2006年7月成立小組委員會，在2012年起分四階段發表實質性罪行課題的諮詢文件，之前三份發表時間為2012年9月、2016年11月和2018年5月。及後，因為社會關注偷拍裙底的罪行，在今年4月「加單」，發表報告書，建議新訂窺淫罪及未經同意下拍攝裙底罪。上周四發表的報告書總結了以往的討論結果，並提出改革罪行的最終建議。

性罪行未能恰當入罪

根據程序，報告書出爐並非表示改革完成，因為判刑及相關事項仍未開展諮詢，遑論交給立法會審議及行政部門實施。即便在先前諮詢期間，包括關注婦女性暴力協會等壓力團體和立法會議員已不滿法改會遲遲沒有時間表。

檢討長逾十年，期間有人犯了相關行為，社會亦未能施以相稱刑罰。例如2014年一宗性侵犯案件，法官強調犯人的侵犯情節「實際上與強姦無異」，但因為非以陽具插入，不符當時（及現行）強姦罪的定義，只能判非禮罪。若然當時已有涵蓋插入陰道或肛門和口交的「未經同意下以插入方式進行的性侵犯」罪行，判罪及刑期會更合適，阻嚇力亦會更大。

第一個因素：研究需時長

檢討和落實法律改革的進度緩慢，令改革建議不夠及時，甚至可能削弱香港優勢。改革緩慢，主要原因有三，首先為法改會研究效率不足。

回顧法改會完成的逾60份報告書，由律政司司長或終審法院首席法官委任研究，至法改會發表報告，需時中位數是四年多。其中部分較為複雜的議題，例如傳媒的侵犯私隱行為、預設醫療指示及實質性罪行等，法改會花了超過十年諮詢及研究，效率成疑。

目前法改會的委員全屬義務，以工餘時間參與法改會工作。雖然委員因此毋須放棄全職工作，法改會亦可按議題邀請相關人士參與，但壞處則是項目需要長時間才完成諮詢文件及報告書。 立法會曾經討論法改會應增聘全職委員，但箇中不無難處。一者，律師或者其他社會賢達不傾向放棄其正職；二者，法律改革範疇廣闊，法改會難以同時間集合各方人士；三者，全職聘任會導致龐大的薪酬支出。

律政司在2017年底呈交立法會的文件顯示，法改會已爭取增加小組委員會內的政府律師，加強研究工作，而每個法改會項目亦有多於一名律師參與。此外，法改會亦接納業界建議，在日後的法改會項目，委聘執業或學界專家部分研究和文件工作。上述構思部分參考自英格蘭和澳洲的法改會，法改會和政府應適時交代此等措施的成效。

第二個因素：議題爭議大

雖然有些研究需時僅一至兩年，1997年的「殺人罪行的一年零一日規則」更只花了兩個月便完成。但部分法律改革的爭議較大，例如涉及私隱和慈善組織監管等範疇的研究，由公眾諮詢、發表報告書，以至探討落實建議均引起社會爭議。以慈善組織監管為例，在諮詢期間，不少人權組織不滿法改會沒有把「促進人權」納入慈善宗旨，後來法改會在2013年發表的報告書順應意見。其後，民政事務局回應改革需要統籌九個政策局和九個部門，要審慎進行，至今未有全部落實。

至於私隱法例改革，政府承認社會意見紛紜，難有共識，例如在保障個人私隱權與媒體自由兩者之間取得平衡，因而只能立法阻止個別關係的人際纏擾。

第三個因素：政府欠着緊

即使法改會發表報告書，但建議仍要由律政司及立法會落實，當中往往牽涉以年計的時間。以修訂出任陪審員的準則為例，法改會2010年6月發表報告，政府曾表示計劃在2014至15立法年度將建議法例提交立法會，但一直未見聲響。距今九年，政府仍在擬備條例草案的工作草稿，只承諾「不遲於2020年就立法建議徵詢公眾」。

律政司被多番批評後，在2013年起向立法會提交年度報告，列明法改會報告書建議的落實進度，而有關的決策局或部門均應於報告書發表後六個月內，最少提交一份初步回應，明確載列完成詳盡回應的時間表，及當時已採取的行動。這雖然能令法改工作更透明，方便社會監察，但政府始終要加快步伐，改革方能成事。

根據律政司統計，法改會67份報告書中，多達16份政府正在考慮建議或落實中，未能全面落實，佔整體多達四分一。這些報告書較多於2000年後發表，議題多圍繞私隱、債務、訴訟和慈善監管。以預設醫療指示為例，法改會在2006年發表報告，政府至今年才展開公眾諮詢，落實時間仍然無期。

法改會花逾十年終完成性罪行檢討，折射了法改會運作的問題，尤其是進度緩慢。政府及法改會須檢討現行機制，爭取合理資源提高運作效率，讓香港的法制更緊貼時代需要，排除不合時宜的法規。而性罪行檢討報告既已發表，當局更須積極跟進，盡快就合適建議提出修訂草案，立法會議員亦不可怠慢，須實事求是審議法案，讓性罪行得到更適切的規管。