社會憂慮政治檢控　律政司應完善機制

自6月起持續不息的反修例風波，將香港的經濟、政制及社會深層次問題表露無遺。除了既定的監警機制被指失效外，負責檢控的律政司亦備受質疑，引起法律界憂慮當局會否作政治檢控。律政司司長掌控刑事檢控決定，且欠缺透明，問題早已為法律界、立法會及社會關注，惟當局遲遲未肯回應。是次風波反映出問題迫切，政府應盡快研究如何加強檢控獨立，完善檢控守則。
反修例示威多次爆發衝突，檢控工作似乎有別。以7月28日上環警民衝突為例，在衝突後僅兩天，被捕的49人中即有44人被控暴動罪；但7月21日元朗白衣人襲擊事件發生超過一個月，截至周日（8月25日）才先後拘捕30人，當中4人被控參與暴動罪。由於效率和被檢控人數的差異甚大，令大眾對檢控決定的標準及司法制度產生疑慮。

檢控有落差 司長據報曾下令

再者，有傳媒報道律政司司長鄭若驊曾參與7月28日的暴動檢控工作，以口頭指示而非書面方式，令44名被捕者迅速被檢控舉證工作繁複的暴動罪。隨後，一批自稱為律政司檢控人員的人士以律政司部門信箋匿名發表公開信，批評鄭若驊處理牽涉大型公眾活動的案件時主要考慮政治因素，在沒有充分證據下堅持檢控，「視檢控守則如糞土」。公開信亦批評刑事檢控專員梁卓然只求明哲保身，為未來晉升高等法院法官鋪路。

律政司回應指，決定檢控與否須就所得證據及法律進行客觀和專業的分析，司長按《檢控守則》行事，「不會有任何政治考慮」；刑事檢控專員亦一直堅守《基本法》第63條，確保刑事檢控不受干涉。然而，鄭若驊的回覆顯然未能平息疑慮，法律界更在8月7日發起遊行，敦促律政司不要作政治檢控。發起遊行的法律界立法會議員郭榮鏗指多達3,000人參與。

律政司檢控決定 屢見爭議

律政司為保障當事人，一般不能公開個別案件的詳情，只能重申處理案件的原則，這點毋庸置疑。但為何社會對律政司司長以至刑事檢控專員均沒有信心，這點值得深思。

事實上，律政司的檢控或不檢控決定，在過去已曾引起爭議。1998年星島集團主席兼大股東胡仙被廉政公署認定串謀詐騙，當時首位政治任命的律政司司長梁愛詩決定不檢控，引起社會爭議。因為胡仙是前全國政協委員及時任特首董建華的世交，加上律政司作決定前沒尋求獨立法律意見，故法律界質疑決定是政治凌駕法律。

梁愛詩基於外界對其個人誠信的指摘，當事人記錄已被外洩，及外界對香港法律制度的信心，終公開不作檢控的理由，指出所獲證據沒有達至定罪的合理機會，以及考慮公眾利益，即星島可能停刊及集團僱員可能失業。不過時任刑事檢控專員江樂士後來接受報章訪問，承認當時有充分理據可以起訴胡仙，並曾向梁愛詩建議起訴，惟經討論下被否決。

另一宗較為觸目的案件是UGL案。前特首梁振英涉嫌任內收取澳洲公司UGL約5,000萬港元，去年12月律政司決定不作檢控，指所有證據顯示梁振英為合夥人的戴德梁行知悉UGL協議，未能確立戴德梁行不同意梁振英接受UGL款項，或該行為屬於《防賄條例》針對的代理人接受利益罪行。由於案件涉及前行政長官，相當政治敏感，而律政司沒有向外尋求獨立資深大律師的意見，做法惹來批評。

除此之外，鄭若驊與其夫潘樂陶涉嫌僭建，律政司決定不檢控鄭若驊，而只檢控潘樂陶，理由是沒有合理機會能檢控鄭若驊達致定罪。雖然刑事檢控專員發聲明指，已考慮外聘資深大律師蔡維邦的意見，但由於其解釋未見詳盡，亦沒有公開蔡維邦的法律意見，引起部份人微言。

司長雙重身分 政治意味不輕

檢控決定之所以時有爭議，其一原因在於律政司司長的雙重性質。一方面，司長是政治委任官員，直接向行政長官負責，亦為行政會議成員，有份參與政策決定；另一方面，律政司司長為政府的最高法律顧問，在所有控告政府的民事訴訟中以被告人身份與訟，並掌握司法制度上的檢控權。由於律政司司長的角色重疊，以至令外界偶有擔心其決定或受政治等因素影響。大律師公會亦指，當政府利益和公眾利益有衝突時，在問責制下律政司司長或會傾向前者。

此等問題，目前主要靠律政司的操守及誠信解決，但毋庸諱言，憂慮始終難以根治。當檢控或不檢控的決定出現重大爭議時，便可能削弱社會大眾甚至國際社會的信心。

檢控權下放專員 多次檢討未成事

要保障檢控獨立，其中一個做法是將律政司司長排除在恆常的檢控程序之外。早於1988年，律政司已曾考慮修改檢察機關架構，將刑事檢控專員獨立於律政司之外，時任律政司唐明治亦認為做法「有一定優勢」，可參考廉政公署的方式獨立運作。

2001至2002年政府推出政治委任制之時，立法會亦曾探討將檢控決定的權力，轉授予獨立的檢察長。然而，由於《基本法》第63條列明，刑事檢察由律政司負責，刑事檢控與律政司完全「分家」的建議未必合適。當時政府認為只可轉授檢控權力，律政司司長須保留最終控制權和負上最終責任。

要在現行制度下加強檢控獨立，較為可行的做法是由刑事檢控專員擔起重責。事實上，這種做法並非罕見，2003年時任財政司司長梁錦松在增加汽車首次登記稅前買車，被指有利益衝突，當時律政司司長梁愛詩便授權刑事檢控專員全權決定是否起訴，以避免可能予人當中有所偏袒的印象。

曾任刑事檢控專員的江樂士在2011年司法及法律事務委員會會議中，亦建議將檢控權轉下放至刑事檢控專員，一般案件則由公務員團隊、身份獨立的刑事檢控專員負責，律政司司長只負責涉及國防安全等少數檢控決定。他認為實行上並不困難，毋須由立法會審議；如由律政司司長簽署協定的方式，只須經律政司內部程序處理。惟當時政府以既有機制足以保障檢控獨立為由，沒有落實建議。

英澳早已改革 港府檢討須從速

區分政治任命的司法官員與刑事檢控工作，乃國際常見之做法。澳洲在1983年修改法例，由隸屬司法部的刑事檢控專員掌握刑事檢控的大權。在愛爾蘭，檢察總長亦無權向刑事檢控專員發出指示；假若非檢控機關有權向檢控人員作出一般或特別的指示，指示則必須是透明、符合法律並受限於既定的指引，以保障獨立檢控的權力和形象。

英格蘭及威爾斯政府於2009年把所有檢控權交予刑事檢控專員，檢察總長只可參與特殊案例，如涉及國家安全的案件，及按法律須要求司法部同意檢控的案件。檢察總長與司法大臣的分工明確，前者並非內閣成員，只會在有需要時出席內閣會議；後者為司法部首長，屬內閣成員，負責制訂法律政策和提供法律服務，並有責任確保檢控決定的獨立。

今年1月鄭若驊於立法會解釋檢控政策時，大律師公會已提倡香港跟隨英國做法，將獨立檢控的權力下放予刑事檢控專員，多名立法會議員亦向鄭若驊提出質詢，包括會否考慮將刑事檢控權下放予非政治委任的刑事檢控專員。不過，政府只重複一貫說辭，對修訂似乎毫無誠意。今次修例風波的檢控工作出現明顯差異，罕有地引發相信是律政司人員表態不滿，更見機制亟需完善。

除了將檢控大權交予刑事檢控專員外，律政司亦須完善《檢控守則》。目前律政司考慮在六種情況下將刑事案件外判，例如司內沒有合適律師、案件涉及司內人員等，但有關準則卻未列明於《檢控守則》。正如律師會前會長熊運信在立法會上指出，為提高透明度及問責性，律政司應明文規定哪些情況下須尋求獨立法律意見。而為了避免予人偏袒觀感或出現利益衝突，該六種情況亦應檢討是否需要擴大。

法治乃香港之成功基石，刑事檢控的工作必須予社會信心，當大眾憂慮出現政治檢控之時，必然會動搖香港之法治精神。此次修例風波再一次突顯出完善機制之迫切性，律政司應從速研究授權刑事檢控專員，完善《檢控守則》，及確保專員的委任制度行之有效。