公開資料守則　拒絕披露理據不足　逾300公營機構不受管

政府稱市民可以運用《公開資料守則》索取政府部門資料，監察政府施政。然而，《守則》沒有法律保障，政府部門用各種理由拒絕回覆申請的個案屢見不鮮，執行公共服務的公營機構是否遵從《守則》，完全取決於機構決定。近日爆出沙中綫工程造假醜聞纏身的港鐵，縱然提供公營服務，政府是大股東，卻不受守則規管。政府除了要督促港鐵盡責外，更應趁機檢討，把公營機構以至公營服務合約納入規管，使其面對公眾。同時，民間要加緊催逼政府訂立資訊自由法，有更多渠道獲取公共服務訊息，了解政策如何影響市民。

政制及內地事務局局長聶德權在周三（6日）書面答覆立法會議員莫乃光的質詢。去年全年各政府部門收到6,051宗索取資料申請，當中有136宗索取資料申請被拒，佔約2.25%，比例跟前年相若，處於近年高位。當中，逾半的拒絕理由為涉及「第三者資料」及「個人私隱」。

聶德權解釋，如果披露資枓可導致極其嚴重的傷害，則無須證明傷害很可能或必定發生也應考慮是否拒絕。另一方面，若沒有特定限制，而披露是明顯符合公眾利益，並且有關的公眾利益已超過造成的傷害，有關資料可予以披露。

不過，局方沒有收集以弊大於利為理由被拒的數目，也沒有交代如何測試傷害，如何評估公眾利益。不受法例約束，政府部門容易以一紙文書，就打發申請人。除非市民「死纏爛打」，繼續向部門覆檢，或者向申訴專員公署投訴，否則關乎民生的資訊或許就不會公開。以「第三者資料」為例，第三者的定義是政府和申請人以外的人，相當廣闊，而且披露資料前要徵得第三者同意。曾有例子，申訴專員公署收到投訴後，揭露有政府部門誤把部門本身的資料，歸作第三者資料，因而拒絕披露。

此外，受《守則》規管的機構，絕大部份為政府機構。那麼，同樣運用公帑的公營機構，以及公共服務合約，能否受規管就變得模糊。日前港大傳媒學者傅景華及「資訊公開」項目經理周穗斌同樣就此撰文，質疑情況不理想。論者稱，香港有超過400間公營機構，只有22家自願採納《守則》，當中包括九廣鐵路、房委會、消委會、機管局、平機會、證監會、醫管局等，但仍不會被納入《守則》正式涵蓋的範圍。正如申訴專員公署說，它們不會受政府監察。其餘機構（如建造業訓練局、香港生產力促進局、城規會）及諸如港鐵、迪士尼的持股公司，就沒受規管。

就此，在2014年，申訴專員批評不少公營機構由公帑支付營運，並且執行公務，理應接受公眾監察。公署建議政府「應嚴格把公營機構納入規管公開政府資料的同一制度之下」，合理之至。

現況教人失望，政府沒有決心規管公營機構，容讓諸如港鐵這類政府為大股東的公司，以至政府承辦商，也被排除於公開資料守則。「01觀點」曾提出公私營合作隨時是公開資料黑洞，私人營運企業若果承接政府工程或服務，縱使運用公帑，也不一定受《守則》規管。

一些有公開資料法的國家，受規管的部門包括公營機構。英國《資訊自由法令》涵蓋高等院校、警方和公營公司，例如英國廣播公司 BBC（但不包括BBC 和其他股東合組的公司）。政府提供指引文件，並附上案例，提議如何區分公營部門與服務承辦商擁有的資訊。該國有民間團體要求把條例進一步擴大至公營服務合約。可以設想，若果香港有法律約束力而涵蓋港鐵的資訊自由法，公眾會多一種索取港鐵工程失誤資料的方法；港鐵拒絕回覆，將負法律責任。

公營機構承接大量政府工作，而且動用大筆公帑，服務直接影響市民。因此，市民和媒體有權監察、有權知悉其運作。《公開資料守則》在1995年落實至今沒有更新，而且只是行政措施，既落後公眾對資訊開放透明的要求，又缺乏法律約束力。《守則》亟須更新，尤其是讓判斷披露資訊與否的機制更清晰，以及納入更多公營機構及公營服務合約到《守則》範圍，以施予機構壓力，避免隱瞞過失，加強公私營合作項目監察。

當然，最終目標是要訂立資訊自由法及相關的檔案法。政府曾稱等待法律和改革委員會計劃本年發表諮詢文件，探討公開資料的議題，一併改革《守則》制度。當然，要民間不能只寄望政府立法，自我規範，民間力量不可少，必須更積極推動。