【台灣斷交】民間外交難解孤立　外交休兵制衡困局

日前（5月1日），中美洲小國多明尼加共和國，在毫無預警下宣布與台灣斷交，結束長達77年的外交關係，並迅速轉投中國懷抱。雖然台灣外交部已發出聲明，指多明尼加「屈服」予中國提供的「金援誘迫」，並停止兩國的雙邊合作和援助計劃。但對台灣而言，接二連三的「斷交潮」看來仍未有完結一天。
在兩岸綜合國力此消彼長下，2000年起已有13個邦交國與台斷交，令台灣在國際舞台的盟友和活動空間愈縮愈少。連同多明尼加和去年6月跟台灣斷交的巴拿馬，目前台灣在拉丁美洲的邦交國只剩下薩爾瓦多、海地、尼加拉瓜、洪都拉斯和巴拉圭等十國（全球只剩下19個邦交國）。當前台灣外交孤立的狀況，是國際現實政治的最佳寫照。從另一角度而言，台灣被斷交亦是象徵意義大於實質，但現實政治的無情，可能是台灣重塑外交方針的契機。

斷交潮是現實政治使然　邦交純屬象徵意義

自1949年分治後，兩岸與邦交國的關係，基本上都是由政治因素所決定的零和遊戲。自1971年10月聯合國表決通過第2758號決議（即恢復中華人民共和國在聯合國組織中的合法權利問題的決議），加上前美國總統尼克遜（Richard Nixon）與中國建交，聯手制衡蘇聯，台灣的邦交國便減少至1978年僅22國（1969年達70個國家）。

平情而論，國際政治一向利益掛帥，即使中國沒有主動提供「金援誘迫」，小國亦深諳生存之道，向大國靠攏，情況一如馬英九主政時的「外交休兵」期。「外交休兵」（或稱活路外交）是馬英九時期的外交主軸，務實地不擴展邦交國及避免觸及一個「中國原則」，以換取台灣的「國際空間」。中國則以「相對友善」的態度，來回應叩門之國。不過即使是外交休兵時期，台灣的邦交國洪都拉斯和危地馬拉，亦曾於2013年派外長訪華，望與中方互設商務辦，拉動經貿關係，惟中方因外交休兵，避免表態。但此事亦反映出外交場上，小國的經濟利益的確是凌駕於邦交情義之上。

不過，就目前兩岸情勢而言，儘管邦交國可在外交場合給予台灣仗義支持，惟實質作用存疑。觀乎台灣現時僅有的邦交國，除了梵蒂岡外，只有巴拉圭算作較有區域影響力，其他多是加勒比海和太平洋島國，而其經濟實力，對台灣的經濟建設並無明顯幫助（如台灣與多明尼加的雙邊貿易在2017年僅約兩億美元），更反過來需要台灣提供援助，來維持邦交關係，故構成財政上的負擔。

更重要是，不論未來台灣是要走獨立、保持現狀，甚或統一，邦交國的重要性僅聊勝於無。除了經濟議題，邦交國最大作用是承認和鞏固一國主權獨立的地位，但中國在過去30年的世界影響力日增，即使台灣宣告獨立，相信絕大多數台灣的邦交國亦不願開罪中國，為台灣背書。再者，世界其他「實然主權國家」（de facto state），如北塞浦路斯（Northern Cyprus）、索馬利蘭（Somaliland）和德涅斯特河沿岸（Transnistria）等「國家」，在外交孤立下仍然「運作正常」。只要斷交不影響政府運作和民眾生活，邦交之約某程度上僅是一紙象徵。

斷交潮未止　如何在現實政治下狹路逢生

自蔡英文於2016年執政至今，聖多美普林西比、巴拿馬和多明尼加先後宣布斷交，令台灣在國際上愈趨孤立。回顧其他邦交國的政策走向，在現實政治的考量下，相信多明尼加不會是最後一個離異之邦，問題只在於中國會否加快邊緣化台灣，以回應蔡英文對兩岸問題的含糊立場。早在陳水扁年代，台灣欲爭取成世界衛生組織會員國，奈何部分邦交國，如尼加拉瓜、馬紹爾群島和海地，在投票時不是棄權就是缺席，離心已見，早令雙邊關係亮起紅燈。換言之，在兩岸國力此消彼長的情況下，眾國轉投中方懷抱，實際上只是時間和中方是否意願接納的問題。

歸根究柢，自民進黨重新掌權，及中國在拉美地區所施加的壓力和立場轉變，「斷交潮」是中國回應蔡英文在「一中問題」不願放話和堅持台灣主體地位的結果。目前蔡英文面對的外交壓力和困境，至少有三條道路可走。第一，是推動「民間外交」，透過民間層面推動對外事務（如學術、文化交流），提升台灣軟實力的知名度，令邦交國民眾產生好感，惟運用軟實力只能換取時間，因硬實力不足，台灣未能真正解決外交孤立；第二，仿效瑞士走「中立」路線。目前，台灣學術界對此說法已有前沿討論。雖說定位為中立國可提升國際聲譽，但在現實政治的局限下，台灣已難讓國際接納充當調解員一職。故即使自稱中立，亦難在國際舞台上發揮所長，名不副實。

第三，是重用「外交休兵」的策略。雖然在馬英九任期內，台灣在外交上經歷兩次重大挫敗：一是於2012年倫敦奧運，中華民國國旗在毫無預警下，被撤換成代表團會旗；二是世衛組織秘書處發出的秘密信函中，將台灣在定位為「中國的一省」，令部分民眾質疑外交休兵的有效性。但反過來看，在馬英九任期內，「僅有」西非小國岡比亞與台斷交（不過在時間上，此舉應予解讀為中方向蔡英文就任總統前發出的警示），而台灣則可換取幾年外交冷靜期，專注發展經濟和處理迫切的民生議題。

不過台灣未來如何走向，還須看民進黨如何看待和判斷「邦交國的用處」這個命題。