恩威並施｜設立區長培養落地管治人才
香港回歸之後，民主發展最大的一個困境就是民選出來的議員，立法會議員也好、區議會議員也好，大部份都是當容易反對派，最容易的反對政府的方法就是反對議案和撥款。在低俗傳媒主流下更加變本加厲，非理性批評政府、查找捉蟲政府的過失，成為了議員的主要工作。議員不做深度研究和調查，也沒有落區接地氣，沒有真真正正的監督政府，改善政府施政。過去二十多年，立法會議員都把精力虛耗在一些程序、一些表面所謂的公義身上。實質管治質素則沒有寸進的提升。
亞洲部分國家雖然奉行西方民主選舉制度，例如新加坡有投票制度，但它有執政黨制度。執政黨需要民眾支持，在乎民眾對執政的滿意度。反觀香港基本上是政務官、公務員和財團掌握真正的執政權，影響民意的傳媒文化平台也是由其控制的。民選議員為了獲取傳媒報道以增加知名度和選票，只會追逐一些具話題爭議性的議題。香港政黨本身的政策調研能力不強，政黨出來的立法會議員亦沒有正常的系統進入政府執政，永遠只能做反對黨的角色。
區議會的情況也是一樣，民選出來的區議員只是做評論員，評論政府的文件、評論政府政策。街上的橫額寫着他們成功爭取了什麼，議員變成了苦主一樣，經常要極力爭取什麼什麼。其實民選議員應該主導政府施政，而不是被動地繼續做評論工作。
過去民選議員出現了一個問題，就是大家短視地看待政策，還被低俗傳媒牽住鼻子走，由傳媒因應銷量定下報道議程，政黨很多時候都很被動。回歸後香港深層次矛盾發生二十多年，沒有政黨真的有那種政治魄力去面對問題，因為他們都是透過免費政治午餐去生存。民主派依靠英美背後的影響和傳媒影響下求生，親中派則透過從屬關係模式生存。香港培養不了政治管治人才，正正就是因為香港目前的選舉制度不能衍生有執政能力和政治能力的人才。
民選議員又和政務官體系形成了一種共生體，某些政黨人物會利用一些政治議題，找官員來做一場戲給傳媒和市民看。議員很需要官員給予一些政治好處，例如成功爭取什麼服務、成功優化什麼設施等，讓他們保持曝光率。這種共生體其實出現在很多民主政治體制裏，但是香港有一個問題︰缺乏了國家主體的觀念，所以掌控實權的政務官體制沒有打算去面對和處理結構性的問題，缺乏長遠規劃。例如，為什麼香港政府過往抗拒和國家融合？融合進度為什麼這麼慢，甚至融合不來？為什麼香港教育體制會單方面傾向英美而不是多元化？就是因為香港掌握政治實權的頂層缺乏長遠的視野，不像新加坡的執政黨。
區議會另外一個問題是部分選區面積很少， 最小是油尖旺區七千平方公里，區議員在小區裏權力很小，設立一個辦事處，議員好像變成社工，代替了社工的角色，對長者派發物資，而不是去處理社區一些切實問題，例如環境衞生、市集、交通、體育、教育等問題。區議會一直以來在這樣模式下營運，所以視野比較狹窄。很多時候都是依賴官員去執行，官員們不會聽從區議員的指揮。還有，做反對派比較安全，可以去影響政府但不需要負責任。香港政治制度的一個特色，就是很多政治人物要有「話事權」，但當他要負上責任，他又會「卸膊」，變成踼足球賽般互相「交波」。面對這樣的政治生態，需要改革地區行政。
目前區議會的改革，主題並不是考慮應否保留區議會，而是將來如何改善管治。怎樣才能改善管治？引進「區長制」是非常重要的。區長制既可以改善政府施政，令政策更落地執行，也可以培養真正的管治人才。現在香港管治人才貧乏，大家都喜歡做政治評論員，評論政府、批評政府，指責政府的失誤，把官員局長變成人肉沙包。就算官員八面玲瓏，也很難面對這種四面楚歌的圍攻。所以若果要改善施政，必須要建立「區長制度」開始。
區長制度才能營造良政善治的基礎，因為地區行政是政治管治的基礎。新加坡、東京、首爾，所有國際大城市均有非常具體而細緻的地區管理模式。唯獨香港地區行政是各自為政、四分五裂，完全不貼地。一套條例貫徹通行18區，完全不合時宜。例如最近中華基督教會長洲堂錦江小學因小一收生人數不足而遭殺校，本身就是奇聞。難道因為達不到教育局的收生標準，便要消滅長洲所有小學？要長洲小學生每天長途跋涉，坐船到市區上學？
若果硬要遵守政策，那麼教育的因材施教本質在哪裏？如果有一位區長，區長可以要求教育局考慮地區市民利益，作出豁免或者加入附例，因地制宜，修訂地區的教育人口政策。
引入區長制或者做一些區長制試點實驗是有需要的。那怎麼做呢？其中一個可能就是由現在民政事務總署的民政事務專員（District Officer）入手。是否公開招聘，內部調派？還是由現在的問責官員兼顧某區的區長？又或者是特首下設立一個不管部長，專門負責地區行政？抑或由民政及青年事務局局長麥美娟負責地區行政的工作，而不是把球踼給了政制及內地事務局。那麼政制及內地事務局的角色和功能是甚麼呢？香港政府現在很需要討論這些問題。
其實香港十八區，各區都有很多潛質。例如港島南區，有數碼港、演藝學院伯大尼古蹟校園、中華廚藝學院等，還曾經有一艘世界聞名的珍寶海鮮舫，以及香港仔避風塘、海洋公園、警察學校、淺水灣、大潭郊野公園，等等。近年黃竹坑工業大廈先後開設十幾間畫廊，變成了一個國際畫廊集中地。南區有發展空間，很多潛力有待發掘。但是因為沒有區長，變成了「老鼠拉龜，無埞埋手」。例如港鐵南港島線是否應該伸延？怎樣伸延？現在政府總部在規劃，要等待華富邨第二期拆卸之後才考慮鐵路伸延。那麼可能等到2097年才有眉目。
患上這種「拖拖拉拉症」，就是因為沒有地區資源去帶動發展，而地區資源更可以引進區與區之間的良性競爭，製造空間讓官員對程序主義作出鬆綁，不是每一次到立法會都是被議員質詢，而是大家能真正理性地討論如何改善施政。
香港缺乏政治人才，其中一個理由是政黨對執政沒有興趣，也沒有需要，只要站出來指摘政府、和北京中央及本地各大財團保持良好關係，大家跟跟風、喊喊口號，在適當的時候做適當的反應，便可以「過關」了。這種「免費政治午餐」吃得太多，讓香港培養不出真正有能力的管治人才。
2019年事件就是香港管治階層集體失敗，若果當時有影響力的權貴真的有人肯承擔，看到問題的嚴重性，對當時那些毫無政治邏輯和對香港損耗的政治行為作出適當的協調和調整，就不會出現2019的大亂局。2019年的區議會選舉基本上是完全失控的，最可悲的是那些民選出來的議員，他們只是扮演着復仇者的角色，並沒有正面建設性的功能。他們對如何管治一個社區，根本上是一頭霧水。以為把一位官員推翻了便達到民主，推翻和破壞變成了他們政綱唯一的目標。
這正正就是香港吸收西方民粹主義和民主政治所衍生的問題。例如美國的民主政治是解決不了槍支問題，就是因為民選出來的官員，背後和財團勢力太多利益瓜葛；於是乎人民的長遠利益被吞噬了。這種做法放在香港，是不適合良政善治的政治土壤。
地區行政需要有一個周全的規劃，要做好地區行政，首要設立區長制。怎樣設立區長制度？區長職責功能是什麼？可以參考內地深圳和上海的區長。擁有什麼權力？如何行使權力？怎樣在行使權力時受到適當的監察？這些也都有很多可參考的案例，總比現在香港這種拖拖拉拉的口號式政治來得實在有效。
作者胡恩威是全國港澳研究會會員、江蘇省政協委員、進念．二十面體聯合藝術總監暨行政總裁。文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。
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