紫荊黨｜年年「追加撥款」都追加到哪裡去了？

來稿作者：周小稞

又到了一年一度的「追加撥款」環節。10月30日所有超額開支均已獲財務委員會批准或授權批准的《追加撥款（2023-2024年度）條例草案》在立法會完成了首讀與二讀，並預計在一個月後三讀通過。根據《公共財政條例》第9條規定，記在任何總目上的開支如超逾撥款條例撥予該總目的款額，超額之數須包括在追加撥款條例草案內，並在財政年度終結後提交立法會審議通過。由於一些開支賬目難免會出現超額，「追加撥款」也就成為年年不缺的例行財政活動。

筆者翻閱了從疫情前的2018-2019年度到最近的2023-2024年度的記錄，果然是年年都有追加撥款，只是金額有多有少。2023-2024年度的追加撥款最少，約為133億港元，而追加撥款最多的是2020-2021年度，高達1,730億港元，其它年度的追加撥款基本介乎300至600億港元之間。至於主要的追加撥款則大致可分為三類：一類涉及公務員薪酬調整，四個年度有發生；一類涉及新冠疫情防控，四個年度有出現；一類涉及各類基金注資，也有四個年度產生過。

雖然公務員薪酬調整適用於所有政府部門，但只有部門開支總額超標的才會被列入《追加撥款條例草案》，那些薪酬增加金額被其它開支節省所沖銷的部門則不會被列入草案。幾個因薪酬調整（包括逾時津貼）而撥款大增的個案值得關注：2023-2024年度教育局追加撥款20億港元、醫衞局追加撥款16億港元；2019-2020年度警務處30億港元、醫衞局24億港元、教育局20億港元；2018-2019年度醫衞局19億港元。此外，大學教育資助委員會也是因薪酬調整而追加撥款的大戶，2023-2024年度、2022-2023年度和2018-2019年度追加撥款金額分別達到4億、2億和7億港元（2019-2020年度追加撥款數額無法細分）。

針對新冠疫情的追加撥款從2019-2020年度一直持續到2022-2023年度，分別向「防疫抗疫基金」注資299億、1,321億、269億和429億港元，總計2,318億港元。這並非投入防疫抗疫的全部財政支出，只是因應疫情而追加的撥款。而向各類基金的追加注資出現在2018-2019年度、2020-2021年度、2021-2022年度和2023-2024年度，金額分別為200億、236億、63億和51億港元，總計550億港元。被注資基金包括創新及科技基金、資本投資基金、貸款基金、獎券基金及賑災基金，創新及科技基金更是次次被注資。除此之外，還有向各個部門所轄基金的追加注資，譬如2018-2019年度向民政事務局和教育局分別撥款69億和35億港元、2019-2020年度向大學教育資助委員會撥款255億港元。

除了上述三大類追加撥款外，其它撥款基本上屬於一次性、預料外的財政開支。這其中有兩項追加撥款引起了筆者的特別關注。一項是2020-2021年度對「百分百擔保個人特惠貸款計劃」追加撥款近79億港元以及對「中小企融資擔保計劃」追加撥款70多億港元。最近這兩項計劃的壞賬率都在不斷攀升，估計未來政府有機會會就此追加更多撥款。另一項是2022-2023年度為新成立的文化體育及旅遊局追加近41億港元的撥款。筆者不解，在原本由民政事務局和商務及經濟發展局負責的各項工作基礎上重組一個新決策局何以如此費錢？

具體到政府部門，並非個個都會出現超支，出現追加撥款的部門其實只佔少數。從2018-2019年度到2023-2024年度，出現追加撥款的部門數多則達到2018-2019年度的31個，少則只有2021-2022年度的6個。而在開支總目中單列的政府部門總計有83個，出現超支的部門佔比最高也不到四成。那麼哪些部門的追加撥款比較嚴重呢？筆者對過去六個財政年度追加撥款過億的項目進行了簡單統計，發現醫務衛生局或者之前的食物及衛生局出現大額追加撥款的次數最多，達到5次；接下來分別是大學教育資助委員會的4次、教育局的3次以及商務及經濟發展局的3次。對於這些部門的財政開支可能需要予以更多關注。

年年出現百億甚至千億的追加撥款並不代表政府每年的實際財政開支都超出了預算。在過去的六個財政年度中，2019-2020年度、2020-2021年度和2022-2023年度的實際開支超出了預算撥款，其它年度的實際開支則低於預算撥款。而實際開支與預算撥款的偏差基本上都在5%以內，唯一的例外是2020-2021年度，由於受到突如其來的新冠疫情的影響，實際開支超出了預算撥款近兩成。當實際開支低於預算撥款時，某些部門出現追加撥款也就意味著其它部門開支節省得更多。以2023-2024年度為例，不考慮51億港元的轉撥基金款項，部門追加撥款82億港元，而部門實際總開支低於預算250億港元，也就是說，那些未追加撥款的部門在開支上節省了332億港元。問題是，這些節省又都到哪裡去了？

應該說，由立法會審議和批准一些部門的財政超支情況與追加撥款請求是一項不錯的制度設計。這項制度如果能夠有效運作，而不是走過場，那麼應該可以起到遏制公帑不當使用的作用。筆者希望立法會尤其是財務委員會能夠確實肩負起監督的職能，對所有的財政超支進行認真的審查。與此同時，立法會也應該承擔起對那些結餘預算資金的監督，讓這些資金及時回籠而不被濫用。面對越來越嚴峻的財政赤字危機，無論是行政機構還是立法機構都不能再等閒視之了。

作者周小稞是紫荊黨政策研究院研究員。文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。

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