財政預算案｜由「財赤1398億」說起

財政司司長陳茂波星期三（2月23日）發表《財政預算案》，預算本年度（2022至23年度）財政赤字1398億，財政儲備8173億，相當於政府12個月開支，或者本地生產總值百分之28.9。加上陳茂波再花三百多億派發消費券，有些人自然憂慮庫房早晚「糧盡彈絕」。

先由赤字說起。1398億這個數字算是已經美化，因為當中計及了660億元發債收入。撇除不計，赤字便是2058億。

財政預算案的綜合盈餘／赤字向來有兩個計法，一是已計入債券款項，另一個是未計入債券。根據前者，過去四年之中三年都是赤字預算，只得2021至22年度有189億盈餘。但如果不計債券收入，則連2021至22年度也是錄得162億赤字，四年全紅。

發債養工程之路走了廿年

在2019年發行綠色債券之前，政府對上一次發債用於基建工程，已經要數到2004年的60億五隧一橋以及200億環球債券。當時香港正在經濟復蘇，預算赤字由前一年的771億大幅收窄至134億。但由於唐英年為香港政府進行首次發債，涉及二百多億收入，庫房因而錄得120億盈餘。唐英年當年在《預算案》中提到，「政府所發行的債券，是需要償還的貸款。除去債券的數額後，綜合帳目預計錄得134億元赤字」。

2004年後政府未有發行新債，綜合帳目計入債券款項的都是償還支出。數目不大，只是在個別年份令盈餘賺了少，或者赤字稍增。而當年發行的環球債券，最後一筆、值15億元的款項已在2019至20年度全數清還。同年，政府發行首批綠色債券，將借來的資金放入基本工程儲備基金，用於「具環境效益的政府主要工務項目」，因此自2019至20年度起，只要計入債券款項，財政赤字便有所收窄。

陳茂波原意綠債每年發行100多億，但一年後已經加碼至每年借入300多億。到今份《財政預算案》，他再提出新的基礎建設債券，收入同樣撥歸基本工程儲備基金。既沒有「綠色」兩字，相信代表資金不限於環境效益。綠色債券加上基建債券，政府預計每年可錄得650億元收入。由此可見，發債興建工程不是新政策。

簡單而言，發債就是調用未來資金，解決目前所需。而財政儲備恰恰相反，是運用以往資金，應付現在開支。雖說相反，但兩者的本質都是透過靈活調用資金，發揮更大效益。現在資金有餘，與其找個地方花掉，何不在明年用在有需要的地方？預期三、五年後的收入有多，何不現在提前支取，賺取合理回報或者促進社會效益？

債券只要適當地發行及運用，是當代公共財政的重要工具。美國、日本、新加坡也如是。當然，目前的高息環境未知何時改善，發債在財政上有效益有多大，是陳茂波要計算清楚的事。但香港由唐英年的一次200億環球債券，到陳茂波每年650億工程債券，走了接近二十年的時間。而且到了今天，規模也只是每年650億，預計佔本地生產總值不足百分之十，無怪乎有人把香港政府的財政紀律嚴謹負面地形容為「守財奴」。

被消失的「12個月政府開支」

香港經過了四年、涉及超過4千億的財政赤字之後，現今仍然財政儲備超過8千億。有人說是「僅餘」8千億，言下之意，好像8千億只是很少錢。

8千億儲備相當於政府12個月開支，比起2017至18年的28個月水平當然是少了很多。但不是現在太少，只是五年前太多。梁錦松上任後第一份《財政預算案》將財政儲備水平定在政府12個月開支，唐英年上任後第一份《財政預算案》維持這個長遠目標，同時預算未來五年只維持於7個月至10個月。

但現實是庫房一年比一年「水浸」。在2007年，唐英年發表第四份，亦是他卸任前最後一份《預算案》時，儲備水平已上漲至19個月，更把「相等於約12個月的政府開支」明文改寫成「政府的目標是維持充足的儲備」。曾俊華任內九個多財政年度，全部維持在19個月至25個月水平。12個月這個長期目標，下場跟「八萬五」一樣。

抗疫、臨時醫院、兩輪保就業、三輪消費券，經歷這三年大額開支之後，財政儲備仍然相當於12個月政府開支，不是「僅餘」而是「坐擁」8千億。政府多一點錢不是壞事，但與此同時，香港愈來愈多貧窮人口，住在劏房的人不計其數，輪候公立醫院的服務動輒以年計。在這樣的社會現實之下，還在憂慮財政儲備是8千億抑或1萬億，是12個月還是14個月憂慮，豈不諷刺？