優質的士聊勝於無　改革必須量質兼備

近日，行政長官指令《專營的士服務條例草案》提交立法會審議，政府計劃招標推出優質的士牌照，上限600個，如果方案獲得通過，將是繼1994年後首次大規模的的士牌照招標。近三十年來，市民不時抱怨的士服務質素欠佳，問題本因在於牌主收取高額租金，迫使部分司機鋌而走險，用違規方式牟利；另外，牌照採用終身制，也令牌主沒有動機改善服務質素。發放「優質的士牌」是正確一步，但仍遠不足夠，政府應從量、質兩方面改革牌照制度，根治的士問題。

的士服務質素參差為不爭事實。觀乎2017年數據，的士佔每日公共交通工具乘客總量的7.1%，但在交通諮詢委員會所接獲的公共交通投訴中，的士所佔比率卻高達47.2%。必須強調，服務質素參差只是的士問題的表象，要提升的士服務質素，必須改善司機待遇以及改革牌照制度。
 
追本溯源，自1964年起，政府開始以招標方式發牌，上世紀七十年代後期到八十年代初期，政府每年發出超過1,000個的士牌。1988年，港督會同行政局着令每年市區的士新牌照數量不應多於200個，新界的士牌照數量不應超過100個。1990年，市區的士發牌上限改為兩年400個。
 
1992年至1993年，政府就的士政策諮詢業界、公眾，並停止招標兩年。1994年，政府就300個市區的士牌照及100個新界的士牌照招標，1997年2月至3月，再就10個大嶼山的士牌招標。回歸後，政府只曾一次就25個大嶼山的士牌招標，現時香港共有18,163輛登記的士，數量與三十年前相差無幾。撇除的士牌價因1998年金融風暴而大跌，回歸後的士牌價一直維持高位。2013年，市區的士牌價一度升至逾700萬元新高，現時牌價雖然回落，但仍高達約560萬元。
 
1988年起，每年牌照發放數量只設上限而不設下限，實為的士牌照制度的轉捩點。當時政府解釋，限發牌照是因為運輸科研究發現，的士是造成市區交通擠塞的主因之一；此外，調查也顯示，隨着其他交通工具發展成熟，新界的士的需求量開始下跌，重要性已今非昔比。

市場壟斷催生惡劣服務
 
的士牌增幅減少，結果是牌價大升，1991年、1992年的士牌照的價格分別上升46%、35%。隨着牌價急升，的士司機的違規行為也顯著增加，在1989年至1993年間，交通投訴組接獲有關的士的投訴，由1,666宗增至3,242宗，升幅達一倍，的士司機違規與的士牌價上升明顯有關。
 
政府當時否認違規個案增加與牌價有關，其理據是1993年的數據顯示，違例被控的租車司機與車主司機在比例上並無顯著分別，故不能斷定牌照供款壓力令司機違規。然而，牌價上升會帶動車租，有機會令部分租車司機違規；其次，要考察違規個案與牌照制度的關係，必然要考慮自1988年制定新牌照制度後數年違規個案的升幅，政府單憑一年的數字便斷定牌價與違規行為無關，顯然是掩耳盜鈴。
 
1994年後，的士車牌只有輕微增長，而且部分車行囤積居奇，很大部分的士牌都已經歸邊。2017年，在的士持牌人當中，有近一成人持有三個牌照以上，持牌最多的三人，更分別持有219、282及575個牌照。而且，不少牌主司機在退休後，都會將牌照交由車行代理出租，進一步增加車行的議價能力。租車司機佔的士司機總數約80%，其每月平均收入在2016年介乎15,600元至18,500元之間，低於交通運輸業界同期的平均收入19,200元。
 
牌照制度本身也是影響服務質素的主要因素。現時的士商只需要繳交一定金額，便可投得終身車牌，並不需要作出任何服務承諾；而牌主與司機的關係，則儼如業主與租客，牌主根本不會理會服務質素的優劣。

單加強規管難扭轉弊端
 
針對的士牌照制度造成的結構性問題，不同論者提出了一些解決方法。要而論之，建議可以分為三類，其一，加強規管；其二，放寬的士收費、接載限制；其三，開放網約車市場，引入競爭。
加強規管固然能夠阻止部分司機違規，但僅屬治標。早於九十年代起，政府已不停增加刑罰阻嚇司機違規，時至今日，違規行為仍禁之不絕，足見增加罰則、加強監察不能治本。
 
也有論者以為，放寬的士收費，讓的士司機取得更高收入，便能提升服務質素。問題在於，八成的士司機是租車司機，如果政府放寬的士收費，牌主也有了增加車租的理由，故放寬收費不一定為租車司機帶來好處。

其實近年來，每次的士商會向政府提出加價申請，都會招來租車司機團體反對。例如在2012年，的士商會申請加價，便引來代表七千多個市區及新界的士司機的三個團體反對，他們憂慮加價會影響生計。故此，藉放寬收費改善司機服務質素之說，顯然未有考慮到的士牌照結構，以及租車司機佔的士司機多數的基本事實。
 
也有論者主張政府開放網約車服務，打破市場壟斷。的士牌照被少數人壟斷確為事實，但不能忽視的，是網約車市場早由數間科網巨企壟斷，它們向的士司機、網約車司機收取高額佣金，性質與牌主向司機收取高額車租相差無幾。2017年，曾有Uber司機接受訪問，指Uber的抽佣比率佔利潤高達25%，帶來極大的經營壓力。

撼動既得利益方能治本
 
相對上述各種建議，政府推出的方案雖然有所不足，卻有可取之處。觀乎《條例草案》，政府的試驗計劃將推出600輛專營的士，並分三批招標，專營權為期五年，政府可在條款清晰訂明服務水平要求，包括車輛類型、車廂設施、「網約」安排、安全要求、司機培訓、客戶服務及投訴處理等標準。如果營辦商營運水平未達標，政府可以施罰，甚至撤銷其專營權。
 
從牌照的性質而言，政府是次發放的不是終身牌，而且有權懲罰經營質素欠佳的營辦商，有助提升的士服務質素。但是，政策仍有不少局限。新牌數量仍是太少，三十年來的士牌照的增幅只有寸進，而人口、道路總長度大幅增加，600個的牌照增幅仍然遠不足夠。從質而言，優質的士與普通的士的收費不同，兩者不能夠形成直接競爭，難以壓低的士牌價。
 
治本之道在於推出一場質量兼備的的士改革，政府不應只發放新的優質的士牌照，同樣也要發出新型的一般的士牌照，它與優質的士牌照一樣，必須限制牌照的有效年期，但收費應該與一般的士看齊。新型的士牌照的數量還應足以壓低一般的士牌價，進而降低車租。當然，香港私家車增幅不受限制，是香港交通擠塞的元兇，而增加的士有機會增加市區交通壓力，但考慮到政府即將推動電子道路收費試驗計劃，而的士的每日載客人次應比私家車為多，多發的士牌照是合適做法。
 
撬動的士牌照的既得利益結構，必然會招來極大反響。但是，從來沒有人保證的士牌價高企不下。在1988年前，牌照價格一直大起大落，觀乎七十年代末至八十年代初的的士牌市價，市區的士牌價由1981年4月的近28萬元最高位，一度下跌至1983年10月約13萬元的低位；新界的士牌價，則更加由1980年11月的約20萬元，下跌至1983年10月的約2萬元。
 
更重要的是，觀乎當時的政策文件，1988年港督下令限制增發牌照數量的同時，也明確指出應不時檢討發牌的數量限制，牌主期望牌照數量不會大增是不切實際的。1997年，申訴專員公署也曾發表調查報告，建議政府「 覆檢的士發牌制度與其他非專利公共車輛的發牌制度比較」，牌主不應將政府無能所造成的荒謬局面視為常態。
 
問題耽擱了多年，既得利益結構早已盤根錯節，但如果政府再不正視問題，要作出改革就難上加難。亡羊還需補牢，政府應事不避難，尋求治本之道，大幅增加設有營運限期的的士牌照，壓低車租，將司機從牌照制度的籠牢中解放出來。