政府乏「專款專用」機制　礙財政作更靈活運用

政府在今年起實施「公共運輸費用補貼計劃」，本周六（2月16日）起市民可領取首筆補貼，預計1月補貼金額為1.86億元，按此推算全年開支逾22億元。該計劃事緣特首林鄭月娥在2017年2月發表的行政長官選舉政綱提及「研究運用政府每年從港鐵收取的股息，以減輕基層市民長途車費的負擔。」
林鄭在上任後的第一份施政報告，亦明言「運用政府每年從港鐵收取的股息，以減輕基層巿民長途車費負擔。」換言之，按照林鄭字面意思去理解，是打算讓該項補貼計劃採用「專款專用」方式，即對特定來源的資金，按規定用途使用，並單獨在會計帳目上反映。不過，政府現時沒有清晰的「專款專用」機制，因此在實際執行時仍會直接從公帑撥出。這看似只是財務執行上的細節，但隨着近年在環保議題上「污者自付」的聲音高漲，政府也行將推出綠色債券作特定用途融資，卻難以向外界交代資金有否用得其所。政府有必要檢討機制，以應付未來需要。

交津由公帑撥出合理　惟政府仍有「專款專用」需要
 
根據政府一貫的公共理財原則，收入會先撥歸政府一般收入，然後透過資源分配工作，按照當前的優先次序將資源分配至政府的各項工作和服務，以確保這些工作和服務切合社會各方面的需要。政府認為若硬性規定某項收入須用作某指定用途，將會破壞政府行之有效的資源分配機制，使其失去靈活性。
 
平情而論，如果以財務的可持續性來看，政府現行安排是合理的。截至2019年1月31日為止，香港政府持有港鐵已發行股份的75.48%，持股量逾46億股，而港鐵在2018年每股派息1.12港元，即全年股息收入逾50億元，按現時開支推算，補貼市民交通費用是綽綽有餘。不過上市公司的派息並非事必穩定，假設公司因為某些原因突然開支大增，例如將整條沙中線砍掉重來，那麼削減甚至暫停派息，實屬情理中事。對於一項影響全民的公共政策來說，將其可持續性與個別上市公司的業績完全掛勾，自然不是理想的做法。
 
不過，若撇除「公共運輸費用補貼計劃」這個別案例，政府在公共財政上完全不考慮「專款專用」的做法，在某些情況下卻又會綁手綁腳。雖然林鄭在2018年的施政報告提及會在2019-20財政年度，先增撥約三至四億元，提供恆常資源加強減廢和回收工作，以配合都市固體廢物收費落實；又認為這項每年撥款的數額會與都市固體廢物收費所得總收入相若，達至「專款專用」的效果。

現行「專款專用」機制名不副實　政府應作長遠檢討規劃
 
但實際上，上述做法充其量只能說是「專用」，而不是「專款」──「專款」的前提必須是設立區分性的新帳目、總目或分目。有政府官員曾在立法會討論當中解釋，政府「一般收入帳目」並無專款專用機制，故只能承諾於徵費後每年會落實近10億的公共開支，作推進減廢之用。
 
而除此之外，過去政府嘗試實現「專款專用」的財務操作，可能只有五隧一橋證券化一例。政府在2004年5月發行總值60億港元的「隧橋費收入債券」，希望將部分隧橋收費專門用作還款，但政府又無專款專用機制，於是只好另外成立一間「香港五隧一橋有限公司」，由該公司購入債券後再發行零售債券和票據，並將相關隧橋費收入淨額用作還款，以迂迴方式達致「專款專用」。
 
不過，隨着近年環保意識提高，不論是站在「污者自付」的立場，還是希望吸引特定環保投資者的資金進駐，政府愈來愈難迴避「專款專用」的財務操作。上述提及的都市固體廢物收費，就是一例。
 
但政府缺乏「專款專用」機制更嚴峻的問題還在於，如果政府未來希望透過綠色債券吸引環保投資者的資金進駐，缺乏「專款專用」機制將無法向投資者清楚交代資金的用途去向，等同自廢武功。「01觀點」早前已撰文指出，政府行將推出的綠色債券已經沒有具體提及會將資金用於哪些項目；而按照現時政府的財務安排，透過發行綠色債券得到的款項將撥歸「基本工程儲備基金」，但該基金過往似乎沒有「專款專用」的先例，故投資者實難以確保這些借款會或不會用於非綠色工務項目的項目之上。
 
這種情況自是難以令人滿意的，更會加深外界對綠色債券「掛羊頭賣狗肉」的質疑。政府過去雖聲稱「專款專用」機制會破壞行之有效的資源分配機制，使其失去靈活性。但事實上，在某些情況下「透明度」不足，也可能會反過來限制了政府發掘更多潛在資源，並將之置於特定用途的資源分配功能。事實上，政府過去也曾用迂迴方式實現「專款專用」，而隨着近年愈來愈多綠色項目推出，其實正是時候作全盤檢討規劃，設計一種可釋外界之疑的「專款專用」制度。