【土地大辯論】農地就是農地　土地債券不能改變事實

香港大學科斯產權研究中心建議引入「土地區劃整理」和「土地債券」，誘使土地業權人交地予政府，政府可以得到土地，業權人又可取得一定回報，皆大歡喜。這類建議固然是為了解決香港正面對的土地問題，但始終跳不出舊有思維，認為政府應尊重土地業權人的「潛在利潤」，要以利益「換回」土地，卻沒想過土地業權人擁有的大都是農地，所謂「潛在利潤」，不過是一廂情願。政府明明有一套行之有效的收地機制，若為求加快收地速度而設計一些對土地業權人更加有利的新方案，只會向社會發放不恰當的訊息——農地是會生金蛋的鵝，大家要盡力囤積！

必須不厭其煩重複的是，政府可以依據《收回土地條例》，以「公共用途」為由收回業權人的土地，當事人不得異議，只能就賠償金額與當局磋商，而賠償金額乃取決於土地當下一刻的價值，故農地就只能獲得農地的市價補償。惟除此之外，政府在徵收新界土地時，還有一套「特惠補償制度」，供業權人選擇。按此制度，政府會視乎農地位置與新發展區的距離，將土地分成甲乙丙丁四級，賠償額依次遞減。據發展局統計，從1997年回歸到2017年底，政府曾為154個工程項目動用《收回土地條例》，總之，縱使該條例被稱為「尚方寶劍」，但其實從未束之高閣，是一種行之有效的收地手段。

至於港大鄒廣榮教授及其團隊（鄒同時是土地供應專責小組成員）提出的「土地區劃整理」和「土地債券」，恰恰無視了現行的機制。當然，論者的邏輯是，政府運用《收回土地條例》，必須是為了「公共用途」，一旦用途與之無關，便可能引起法律訴訟，而為避免這種情況發生，不如找方法提升土地業權人交出土地的誘因，務求創造雙贏局面。不過，政府要證明發展某地是為了公共用途，並非難事；即使真的有人堅持藉法律手段與政府糾纏，也不是壞事，不見得政府就會敗訴（迄今為止，政府從未在因《收回土地條例》而起的司法覆核中敗訴），而政府也可借之展示收地發展、拒讓人囤積居奇的決心。

「土地區劃整理」是一種在國際間行之有效的土地交換機制，業權人自願交出土地，換取在重新規劃地段的發展權益。通過土地區劃整理，中心建議土地持有人履行「發展商責任」，他們必須上繳一定比例土地作公共房屋及公共建設，剩餘土地的開發權也必須依機制補足地價。

「土地債券」能在公開交易平台自由轉讓，持有人可用以換取特區政府的其他土地，或將來開闢的新土地包括填海地，是「遠水救近火」的方法，以未來的新土地，來換取短期內可以發展的土地。

即使退一萬步而言，先不提出《收回土地條例》，鄒廣榮教授的建議也有頗值得商榷之處。「土地區劃整理」在某程度上扭曲了農地的本意，假定業權人失去農地就是失去發展機遇與投資盈利，損失很大，故向他們收地時必須提供補償，例如在新發展地段的發展權益。但這種邏輯，就是肯定了業權人囤積居奇的心態，變相鼓勵有財力者繼續囤地。

至於「土地債券」，儘管鄒廣榮教授強調這不是以前的「甲／乙種土地權益書」，因為前者是先交地再規劃，又將容積率列入考慮，後者則是先規劃後收地，而且只計算土地面積；然而，這些細節的差異，不足以說明可帶來不同結果——當年的土地權益書，由於幾乎是穩賺不賠的投資工具（土地價值不斷上升），因此大地產商紛紛四出蒐集，令土地發展權集中在少數人身上，他們除了賺得盤滿缽滿，也有更大的話語權與政府討價還價。土地債券能否避免同樣的結果？抑或論者不認為這情況是一個問題？還待他們提出更清晰的說法。

不過，正如前文所言，我們根本不應再次落入這樣的思考窠臼，須謹記的是︰農地就是農地，業權人因政府動用《收回土地條例》而失去了農地，當局按法例給予市值賠償即可；若不能緊握這宗旨辦事，反而千方百計利誘業權人交出土地，賠償他們發展「權益」，只會承認及鼓勵囤積土地這種行為，無助於解決土地問題。