中日關係緩和,田中角榮的名字自然不時被提起。一般會評價他在1972年參選自民黨總裁時主張與中國實現「邦交正常化」,成功擊敗「親台派」福田赳夫,上任後又與外相大平正芳訪華並與中國總理周恩來和外長姬鵬飛簽署《中日聯合聲明》,是促成中日建交的靈魂人物、中日友好的象徵。媒體也常提及日本現任首相石破茂乃「田中角榮的學生」,並回顧田中推舉石破進入眾議院的往事。石破茂早前提出的「令和日本列島改造」,也被視為仿效田中角榮的「日本列島改造計劃」。不過,田中角榮的計劃從調研到制定到推行,都是值得施政者好好學習、反思、吸取教訓的經典案例。
來稿作者:李冠儒
1960年代,在「國民收入倍增計劃」的加持下,日本經濟發展一日千里。1964年東京奧運會前夕,由於奧運場館建設、社會基礎設施建設等需求大增,政府不斷擴大公共事業投資,成就了「奧運景氣」。國際知名樂隊「披頭四」(The Beatles)在日本武道館進行的奧運公演也非常「搶眼」,當地的國內外觀眾還同時見證了東海島新幹線(東京-新大阪)的開通及「新三神器」(黑白電視、洗衣機、冰箱)的普及。彼時,日本人既有物質又有精神財富,使得日本的國際地位以及日本國民的滿足度到達「二戰」後的新高峰。其後,儘管日本迎來了短暫的「後奧運蕭條」及「昭和40年蕭條」,但很快於1965年11月開啟了新一輪的「伊弉諾景氣」,更在1968年超越德國成為僅次於美國的第二大經濟強國。
值得一提的是,「倍增計劃」期間,日本國民實際工資平均僅增加65%——低於同期發達國家,但由於國民感受到實際好處,也願暫且忍耐。不過,與近代中國的情況相似,日本在經濟發展的同時,由於側重發展重化學工業化,污染及高速城市化等問題所引起的「公害」頻發,空氣污染、水俁病、噪音污染、「日照權」(指每個人都有享受陽光照射的權利)等議題日漸引起日本國民高度關注,也就成了1960年代末選舉及議會的焦點。
1970年代初,日本可謂一波三折,前途茫茫,尤其是在1971年承受「尼克遜衝擊」後,日本進入經濟衰退階段。1971年7月,基辛格秘密訪華,時任美國總統尼克遜宣布將會訪問中國,日本覺得被美國「越頂」及背叛。同年8月15日,尼克遜又宣布美元與黃金脫鈎,瓦解了戰後建立的各國匯率兌換制度,開闢了「浮動匯率制」的道路,而日本則面對極大的日圓升值壓力,當地公眾只能把怨氣指向日本政府,抱怨「壟斷市場和『商品惜售』(囤貨)是物價高的原因」,要求政府干預企業的壟斷行為,以促進社會公義。
「列島改造計劃」應運而生,有關調研成果回應了民眾的期待。1972年6月,田中角榮參選自民黨總裁,提出「日本列島改造計劃」,主張將日本列島用高速交通網絡串連起來,以促進日本各個地方的工業化,並解決城鄉發展不均、人口過度集中等問題。田中角榮當過建築工人,比較接地氣,明白「工友」所思所想。他基於這樣的同理心,加上政治敏銳度,圍繞「公害問題」宣稱:「產業結構的高度化與快速的城市化的大潮,激化了由大城市地區的過密與地方上的過疏造成的弊害,給國民生活帶來了不安與混亂。地價高漲、住房不足、交通壓力日益加大,(日本受)各種『公害』侵蝕,市民的生活遭到破壞。這一事實,又降低了國民經濟的效率,阻礙了國民發揮自身所擁有的潛力。如果姑息這一事態的話,國民經濟就不會再增長,國民生活質量的提高與繁榮,將變得不可想像。」
這番論調引起日本國民的共鳴。田中角榮及其團隊曾進行一系列的社會調研工作,得出「高峰時間,東京車流行進速度僅為5.6英里/小時」等結論,以此論證落後的交通基建「會嚴重妨礙東京的長遠發展」。最終,田中角榮的著作《日本列島改造論》(一般認為其實由通商產業事務次官小長啟一等代筆)面世——它本質上是一份通過近70次的總會、分會、起草委員會,讓政府各省廳、地方自治體、民間有識之士反覆交換意見後所撰寫的調研記錄,對關注「公害」問題的選民而言自然具說服力。
田中角榮的「列島改造計劃」有三個目標:首先,加強日本的交通基建,將日本列島用高速交通網路(高速公路、新幹線)串連起來,讓日本人可以減少通勤時間及自由流動(日語口號:『一日生活圏、一日経済圏、一日交通圏』);其次,打造「中堅城市」(日語:地方中核都市)以收窄城鄉差距;最後,實現日本南部及北部的資源「再分配」,讓原來被污染的南方土地有機會慢慢恢復,符合市民對保護環境以及捍衛社會正義的訴求。
如果三個目標真能循序漸進實現,不單能夠促進日本各地共同工業化,還能解決城鄉發展不均、人口過度稠密等公共問題。為此,田中角榮他在《列島改造論》中附加了大量外國資料以及圖表,反映「中堅城市」可以穩定地方的人口,讓資源不至於高度集中,更可促進社會階級「洗牌」,以便恢復南方地區環境。同時,它也證實「氣候並不是工業發展的決定因素」,借此說明即便是日本海沿岸及北海道等地方「繁榮時代也將會到來」、「將日本北部轉成為工業地帶、南部轉成為農業地帶是可行的」。如果他真的能夠促使「污染地區輪換、繁榮地區輪換」的壯舉,想必能夠在世界史上尤其是城市規劃史上名垂千古。
按照計劃,在第一階段後通過便捷交通節約下來大量時間,可換算為額外勞動力;至於第二階段,由於田中在調研的過程中已發現大都市的鄰里之間有不熟悉、老死不相往來的情況,確認有孤獨、社會資本(social capital)流失等問題,因而希望通過人口適中的「中堅城市」解決它們,可見政策非常具有前瞻性;最後階段的「南北互調」,自然具實驗性質,是大膽的嘗試。可以說,田中分階段實現的政策確實有理有據,國民一開始也被這幅藍圖所吸引,田中的班子遂按部就班地推進計劃。日本各地也因此出現「列島改造熱潮」,陸續提出改善交通方案,基建的發展也帶動了經濟的騰飛,在短期內非常繁華。
然而,時至今日,日本依然飽受「東京一極」、「孤獨死」等問題所困擾,「鄉村振興」的嘗試也收效甚微。很大程度上,是因為「列島改造計劃」在開始不久後就因物價失控而虎頭蛇尾。第一階段的成果可以強化交通基建,但也會加劇城鄉不平等,所以更需第二階段的「中堅城市」來收窄差距並「中和」(neutralise)第一階段的副作用。而當時被視作日本列島改造論實行的「候補地區」,都會出現了土地/房屋搶買熱潮,與二戰後初期的香港相似。許多投機分子,通過內部渠道,得悉政府即將要開發的領域,提前起樓或入住,政府就必須來安置自己或商討賠償方案。
此外,由於計劃本身並不能阻止「囤貨」的現象,地價及物價急劇上漲的結果,是給了商人們更多操作的空間。及後1973年10月爆發的中東戰爭,更誘發第一次石油危機,依賴石油的日本,也就雪上加霜。這個時候,繼續進行第二階段改革的阻力變得非常大,例如日本法律界開始排擠「自由派」法官,認為保守法官有裨於穩定物價;田中的政治老對手福田赳夫乘機以「狂亂物價」為口號,要求修正田中等「自由派」的經濟政策。國民眼見收入增幅趕不上物價通脹,生活品質開始下降,也就轉而反對「列島改造計劃」。
1973年11月23日,「自由派」大藏大臣(財相)愛知揆一還突然猝死,田中在怨聲中無奈啟用福田赳夫。統治團隊內部分歧大,就免不了內耗,計劃也就破產。而由於該計劃改善日本交通的部分例如新追加的11條路線早已於1972年11月公告並被陸續打造,例如「本州四國聯絡橋計劃」也在石油危機前一個月開始在有延誤的情況下逐步落實,相當於第一階段已大致完成,而二、三階段卻沒有下文,田中本人後續也在「洛克希德事件」中因受賄被捕,樹倒猢猻散。結果,在南方工業區及城市發展機遇較多的情況下,日本的鄉村人口走向城市變成自然又便捷的選擇,非但沒有解決日本的社會問題,反而造就如今的「東京一極」和「鄉村空洞化」。於是,南方城市不但無法休養,人口伴隨的環境污染反而變得更嚴重。田中的計劃最終淪為大前研一等日本知名經濟學者的笑柄。
筆者曾在《東京、北海道、德島——日本如何應對人口老化的挑戰?》一文提及用政策「試水」的必要。列島改造計劃是經典的「城市再規劃」案例,很能說明施政有多不容易,為我們留下很多教訓。該計劃屬長期政策,本身已有意分階段有序「試水」、執行,具前瞻性,更經過充分調研,卻依然因為只執行了第一階段的不可持續性,最終遺害日本,反映了政策連續性、可持續性的重要性。除此以外,中東石油危機等外部威脅,以及國內通脹的內部經濟危機,都有可能引起民怨,導致本來有益的長期政策無法順利推進,所以政治領袖要隨時準備好不斷「拆彈」,為管理風險,還需提前分析政策在不同階段的正反效果,讓市民清楚知道政策每個階段的好處與壞處,不至於看到一時的壞處就大力反對。案例充分反映,調研及「試水」不過是基礎中的基礎,前瞻性的構想是「加分項」,風險管理能力、應變能力與政策連續性,則是長期政策、重大政策得以成功的關鍵。
本文作者是思哲研究所青年事務教育總監李冠儒。文章僅代表作者個人觀點,不代表香港01立場。
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