山東河南上演「魯豫有約」以億元對賭　黃河生態結束無治亂序？

黃河對中國的歷史和文化具有非常重要的意義，然而談起治理，則可謂千古難題。
今年5月，河南與山東合演了現實版「魯豫有約」，簽了一份《黃河流域（豫魯段）橫向生態保護補償協議》，對黃河幹流跨省界斷面（劉莊國控斷面）的水質年均值及3項關鍵污染物的年均濃度值進行「對賭」，「輸家」須向「贏家」支付最高1億元（人民幣．下同）的「賭資」。
消息一出隨即引發關注，有輿論認為其有利於黃河的水質改善，因此賭局中沒有輸家。透過今次事件，《香港01》將為讀者介紹治理黃河的歷史脈絡和困難，兩省的水資源博弈，以及如何構建同治格局、結束無治亂序現象等。

黃河素有母親河之稱譽，魯豫兩省簽訂《黃河流域（豫魯段）橫向生態保護補償協議》，實施期限為2021年至2022年，可謂把一場水資源博奕的關注度提到一個新高度。

這份「對賭協議」分為兩部分，在水質基本補償方面，若劉莊國控斷面，即河南與山東黃河幹流跨省界斷面水質全年均值類別達到Ⅲ類標準，兩省互不補償；如水質年均值在Ⅲ類基礎上每改善一個水質類別，山東會給予河南6000萬元補償資金，相反如每惡化一個水質類別，河南則會給予山東6000萬元補償資金。

在水質變化補償方面，劉莊國控斷面年度關鍵污染物，即COD、氨氮、總磷的指數每同比下降1%，山東會給予河南100萬元補償；每同比上升1%，河南會給予山東100萬元補償，補償上限為4000萬元。

至於把水質定在了Ⅲ類標準也是事出必有因，因根據陝西省生態環境廳監測顯示，2018年、2019年連續兩年，渭河潼關出境斷面水質保持在Ⅲ類，且仍在不斷改善中，亦即是說從上游陝西流到河南的黃河水是什麼樣，從河南流到山東的黃河水就該什麼樣，因此協議的重點顯然在於河南，其不得增加對黃河的污染。

黃河治理：一部跨越千年的憂患史

黃河的桀驁難馴素來聞名，其治理一直是大難題，史上曾「三年兩決口、百年一改道」，亦被指「善淤、善決、善徙」，無數水患令黃河流域民眾困苦不已。

公開資料顯示，從公元前602年至1938年間，黃河決口氾濫共1593次，較大的改道有26次。其中在1938年6月9日，當時的國民政府為了狙擊日軍，下令炸開鄭州東北花園口黃河大堤，令河南、皖北、蘇北40餘縣變成澤國，黃河改道，最終釀成1200萬人受災、390萬人失去家園、89萬人死亡的慘劇。直到1947年3月15日，堤壩才重新修復，令經歷過連年災荒的黃泛區民眾得以喘息。

受生產力水平、社會制度、人為等因素影響，黃河屢治屢決的局面長久以來沒有得到根本改變，不過中華人民共和國成立後，開展了多次大規模堤防建設，龍羊峽水庫、劉家峽水電站、小浪底水利樞紐工程的先後落成，也意味着從被動治理轉為主動調控。70多年來，儘管曾出現過12次洪峰流量大於每秒1萬立方米的洪水，不過黃河再也沒有決過口，展現嶄新姿態。而自1998年起，當局開始限制用水及修整河道，因此黃河自2000年代起便未曾斷流。

除洪澇問題外，黃河還有水質、生態等問題需要解決。由於歷史上長期演變之積累，在清代，黃河流域生態環境之變化狀況達到了超越前代的程度。特別是清中後期人為濫伐濫墾愈加嚴重，黃河上、中游森林、草原遭到摧毀性破壞。

到了現代，黃河流域水質污染日益加重。2019年底，央視曾在河南洛陽市嵩縣調查黃河水污染問題，發現許多從事金屬礦加工的企業，會直接排放廢渣、廢水到黃河支流之一的伊河，這些廢水未經處理，會嚴重污染水源，甚至具劇毒的氰化物。至於河南境內的另一條支流蟒河，水質問題也備受關注，據濟源市生態環境局監測數據顯示，其水質2018年前一度為劣V類，後來才改善為Ⅳ類。

此外，據生態環境部公布的《2021年1-3月國家地表水考核斷面水環境質量狀況排名後30位城市》顯示，河南濮陽市、開封市、新鄉市、鶴壁市分別排名倒數第5、倒數第11、倒數第17和倒數第20名。廣州友宏環保科技有限公司資深污水處理工程師呂岩曾向《中國新聞周刊》表示，想長期有效減少主要污染物，就需要調整產業佈局，目前看來是行之有效的做法，是把相似的污染企業集中在一個工業園中，再集中建立污水處理設備。對河南而言，黃河生態治理任務任重道遠。

賭約之前：魯豫博弈由來已久

其實，魯豫關於黃河水的博弈由來已久，作為中國第二大河，黃河流經全國9省區，可是每年徑流量僅佔全國河川徑流量2%，總量不到長江的7%，人均佔有量僅為全國平均水平27%，但同時卻承擔着全國12%人口、15%耕地和50多座大中城市的供水任務。

因此，對分別處於黃河中下游和下游，同時又都是農業大省的河南與山東而言，水量有限下，既有用以發展經濟的現實訴求，也有各自的環保需求就再自然不過。不過這種情況亦導致盡管上世紀90年代起，黃河流域水質持續惡化，河南和山東皆深受其害，但實際局面卻是兩省均不願意接收上游污水，同時卻都有各自排污需求，造成一邊排污一邊把水質責任往上段推，兩省長期就水資源及水質你爭我搶、單兵作戰、互不配合的情況。

要數到近期兩省互相拉扯的案例，則不得不提到河南告山東、市長當原告的「黃河經濟帶跨省污染第一案」。山東聊城德豐化工有限公司被指在2019年，累計將270餘噸廢酸液運輸到河南濮陽境內，並非法傾倒入魯豫間的「界河」，即黃河的支流金堤河。雖然環境污染問題最後得以控制，疑犯也被抓獲，但環境應急處置所產生的費用該由誰來承擔，成為不可迴避的問題。

2020年6月，濮陽市政府作為原告提起生態環境損害賠償訴訟，當時濮陽市長楊青玖代表原告親自參加了庭審。最終同年底，河南省高院對此案做出終審判決，判處濮陽市一方勝訴，公司一方須賠償濮陽市政府應急處置費、評估費、環境損害賠償費等逾551萬元。

賭約意義：構建同治格局、結束無治亂序現象

回到賭約上，輿論普遍對其抱持正面期待，認為該生態保護補償機制，是破解難題的一把鑰匙。例如，中國政法大學環境資源法研究所所長于文軒向《中國新聞周刊》表示，兩省以「協議」這樣具司法機制性質的措施來實現生態補償的目標，若嚴格執行顯然有利於黃河水質的改善。

另外，紅網評論文章《「魯豫有約」，1億「對賭」沒有輸家》中也提到，賭約的現實意義，在於為生態效益及經濟效益在保護者與受益者、損害者與受害者之間，制定了新的、雙方均可接受的遊戲規則，並終結了受益者無償佔有生態效益，保護者得不到應有的經濟激勵，損害者不必承擔破壞生態的責任和成本，受害者也得不到應有的經濟賠償的無序、不公現象。

文章認為，這場賭局沒有輸家，因「勝方」更有動力進一步保護好黃河，「敗方」也會知恥後勇，拿出務實舉措保護黃河。

「生態保護補償機制」早有先例

事實上，生態保護補償機制並非新事物，例如早在2012年，安徽和浙江就啟動新安江流域生態補償機制試點，成為全國首個跨省生態補償機制試點。其以「誰受益誰補償、誰保護誰受償」為原則建立補償標準體係，約定年度水質達標，浙江就撥付安徽1億元，否則安徽撥付浙江1億元。

據澎湃新聞報道，新安江佔千島湖年均入庫水量超過六成，水質常年達到或優於地表水河流Ⅲ類標準，是華東的生態安全屏障，目前為全國水質最好的河流之一。新安江流域生態建設保護局規劃建設科科長陳歆指出，新安江流域總體水質為優並穩定向好，跨省界斷面水質達到地表水環境質量Ⅱ類標準，每年向千島湖輸送60多億立方米乾淨水，助力千島湖水質穩定在Ⅰ類水質。

據了解，開了先河後，截至2019年底，「新安江模式」已至少在安徽省和全國其他6個江河流域、10個省份複製推廣。

對賭之外：河南的實際行動

雖然顯得單兵作戰，但其實河南早在「魯豫有約」前，已建立了激勵和約束並行的生態補償機制。該省2017年印發實施《河南省水環境質量生態補償暫行辦法》和《河南省城市環境空氣質量生態補償暫行辦法》，對各省轄市、省直管縣（市）城市水環境質量和環境空氣質量實行階梯式獎懲，按月考核並兌現補償資金。

截至2019年8月底，河南已分別扣繳2.191億元和4.459億元的水環境和空氣質量補償金，但同時亦分別獎勵了2.026億元和4.040億元。另外，為支持綠色發展項目，如生態環境保護、垃圾污水處理等，河南還規模達160億元的綠色發展基金，並通過銀行等，以債權方式形成不少於700億元的綠色發展基金投資規模。

種種因素加持下，2019年河南黃河幹流水質持續達標I至III類水質斷面有17個，佔94.4%，較當局下達的66.7%目標高，且沒有劣Ⅴ類水質斷面。

總括而言，河南和山東的「對賭」並非全國首例流域補償協議，但卻是首次涉及黃河流域的補償對賭，這對於治理流域範圍極廣，在全國河流治理中也較多難點的黃河而言意義非凡，在推動黃河流域生態保護和高質量發展已上升為重大國家戰略的當下，可謂重要一步。