從美國移民法案史　看下屆政府移民政策

2016年，移民及難民問題是全球最熱議題，是以這屆美國總統大選，亦為兩位總統候選人激辯議題之一。讓我們稍為重溫一下美國史上幾個著名移民法案的成立史，推敲新任總統將來的移民政策。撰文：Ken Sir

18世紀末，美國移民政策與移民法，跟當時法國大革命以及歐洲連續不斷的動盪局面有關。直至1860年代，受惠於美國工業革命對勞動力的需求，吸引了大批歐洲移民，內需亦緩解了移民帶來的問題，可以說當時政府對想到美國定居的任何人都没有明顯限制。

1882《排華法案》

19世紀末，美國（白人）本土主義運動興起，那時為了阻撓大批移民入境，國會推出一系列排外法，而1882年的《排華法案》更是針對特定族群的排外法案。19世紀下半葉來美的「賣豬仔」華工，在美國西部淘金熱潮過後，變為剩餘的勞動力而被視為侵奪當地人的就業機會。由於華人文化較西歐移民與美國差異大，而清政府亦處於外交弱勢，故華人成為首批被針對排外對象。

1924《移民法案》

1924年國會通過的移民法包含兩個主要內容：按國籍設立移民配額以及禁止亞洲人移民美國。因為美國白人本土主義派深懼來自西歐以外的移民，認為這些移民與本土文化有較大差異，過多這類移民會使「本土文化」喪失，故這次《移民法案》實施移民按地區實施配額，更針對亞洲，全面停止當地移民進入。法案通過時正值美國經濟繁榮期，但全球在一戰後興起的民族自決風潮，使美國深懼文化同質性會被西歐以外移民沖淡，尤其日本崛起的威脅，故漠視法案違反美國建國精神，亦無視本來的美日穩定關係，一併禁止日本移民。這法案直到1956年，因美國想在冷戰中爭取亞洲人的認同和反共，才獲得修定容許亞洲人以專才身份加入配額限制移民(亦即the Mccarran-Walter Act)。

1965《移民法案》

1960年代，冷戰進入高峰期，意識形態之分裂遠大於種族問題。1965年《移民法案》，移民配額由「國籍配額」改為「東西半球限制配額」，廢除了「種族」和「原始國籍」歧視。這法案的推出大大改變了移民種族的成份，自此亞洲和中南美州移民遠遠多於歐裔移民。

餘論

若我們相信歷史經驗可為未來政策推論，以上移民史會有何啟示呢？

首先，美國移民史發展趨勢是由寬至嚴。此外，移民政策亦深受全球氛圍和美國外交政策主導，而這些現實利益遠凌駕於其立國價值精神。因此，可以推論打人權牌的難民政策，在政策制訂層面上作用有限。如特朗普針對限制亞洲和拉美移民，由於中國和日本分別在經濟合作和軍事合作上與美國有現實利益關係，相信特朗普只會向現實妥協，只會針對拉美移民以「滿足」選民。

另一方面，希拉里在移民問題上，相信會延續近幾十年的做法。回顧歷史，美國總統多與保護主義盛行的美國國會對著幹，例如19世紀末國會通過對移民進行文化考試，即實行「識字測試法案(Literacy Tests)」，至1917年，國會最終推翻了威爾遜總統的否決，通過了「識字測試法案」；1956年，杜魯門總統否決了由國會提出帶歧視移民的《移民法案》，但最終仍獲國會通過。

然而，上述1956年法案開了缺口，給予未來的總統依據「緊急理由，或在符合公眾利益」下特赦難民權。近二十年來，老布殊和奧巴馬均大量援引這特赦權力，特赦大量海外難民，但在老布殊年代甚少遇到國會阻攔，而奧巴馬卻遇到不少阻礙，可見國會的立場具決定性。但無論如何，這種以總統特赦權來繞過具保護主義性的國會移民法案，相信亦會為未來難民政策主流，因為這既符合美國立國的容納價值精神，而且移民需求日增，無論法案如何設下門檻仍無法阻撓大勢所趨，特赦權的做法能較解決現實迫切問題。