【01周報社論】「一國」原則不可忘　國家安全講「兩制」

上周一（4月15日），中聯辦主任王志民出席「全民國家安全教育日」研討會時表明：「維護國家安全，特區沒有特殊；維護國家安全，只有『一國』之責，沒有『兩制』之分。」平情而論，這句話既有其合理性，也有其不足之處。自從恢復行使主權，香港已被重新納入中國國家治理體系之內，王志民基於安邦定國的原則而突顯「一國」，強調國家安全不會因為香港實行「一國兩制」而有所不同，說法當然無可厚非。但這說法忽略事實的另一半——在維護國家安全的具體實踐過程中和履行這項任務時，應當、而且必須有「兩制」之分。

近年，中央對「一國兩制」的認識和處理手法明顯有所調整：由原先的被動變為主動，由消極變為積極，由區隔變為融合。無論是中央早前主動發布《大灣區發展規劃綱要》，還是要求特區政府就取締「香港民族黨」一事提交報告，皆反映中央在觀念和手法上的轉變。可以說，「一國兩制」在香港的實踐，已邁入新的階段。

在「一國兩制」進入新階段的當下，香港若繼續採取消極區隔的態度，只會得不償失。上星期政界一大焦點，是立法會法案委員會就審議《逃犯條例》修訂召開首次會議，在泛民主派議員以規程問題「拉布」之下，經過兩小時折騰，會議結束時仍無法選出主席。這件事與「國家安全」看似毫不相干，但實際上涉及本地從政者對內地與香港的法律關係應該持有什麼態度的問題：主持會議的民主黨議員涂謹申的消極舉措，為建制派再度修改議事規則提供口實，在政治與議會權力結構的現實下，最終輸的必然是泛民；而在國家安全議題上，倘若香港同樣採取消極區隔的態度，最終可能迫使中央代香港立法，屆時香港連自主立法時可以享有的較大迴旋空間也會失去。

對特首林鄭月娥來說，縱使國家主席習近平曾在去年底說過，人心回歸是歷史過程，「急不得、慢不得」，但這並不代表港府可以繼續無為，拒絕肩負維護國家安全的憲政重責。特區政府不應再浪費中央對香港的信任，而應該盡早與北京充分協商，啟動《基本法》23條立法程序，放膽讓全社會充分討論，確保香港對國家安全的立法既符合《基本法》要求，亦能夠滿足香港人對人權、自由、民主、法治的訴求。這才是香港執政者應有的態度。

中港治理環境不同兩制初衷體現優勢

基於歷史原因，中港兩地的社會治理環境截然不同，有時甚至出現看似難以調和的矛盾和張力，而這亦是中共當年選擇以「一國兩制」方式解決香港問題的初衷。因此，中央和港府在處理國家安全這個極為棘手的議題時，當然不能不考慮「一國兩制」的初衷。

香港主動為國家安全立法的好處是顯而易見的。首先，這樣做更能照顧「兩制」差異。相比法治建設仍處於初步階段的內地，香港的法治水平一直深受國際稱頌。根據世界正義工程「2019年法治指數」，香港排名第16，遠高於內地的82，雖然這種評比差異不能說明所有問題，但確實反映了早年鄧小平設計「兩制」的先見之明。在本地立法過程中，香港的法律專業團體、高等學府的法律專家，甚至一些海外專家都可為相關議題提供專業意見。不難想像，外界對香港主動訂立國安法而產生的質疑，肯定比中央代香港立法而產生的質疑為少，對「一國兩制」不會製造不必要的「衝擊」。

與此同時，主動立法可為香港提供更大的制訂議程空間，因而更能符合香港的法治習慣。從《國歌法》納入《基本法》附件三，以及全國人大常委五次釋法等例子可見，中央並非沒有手段為《基本法》23條立法，它之所以沒有這樣做，主要源於對港府的信任和對香港政情的體諒，希望香港自行完成立法。然而，《香港01》早前引述消息人士指，鑑於近年香港出現一些無視「一國」原則、揮霍「兩制」寬容的行為，為免23條遲遲未立法而造成的「國安真空」繼續存在，中央正醞釀主動釋法。港府與其讓這個情況成為事實，令自己陷入被動局面，倒不如主動出擊，這樣才可在立法過程中取得更大發言權和自主空間，令法例最終版本更加「貼地」、更符合香港人利益。

長期以來，坊間有一種說法：香港與內地不同，在於享有「兩制」優勢。誠然，在現行體制下，香港所享有的自由人權，確實是法治仍在發展階段的內地無法媲美的。正正基於這個原因，部分港人對在香港就國家安全立法有所保留，深恐自己習慣的生活方式受到影響，一些民粹觀點甚至認為，一旦立法，香港勢必倒退至跟內地一樣的地步。

主動立法維護國安議價空間更廣更寬

《香港01》早前提議，為了消除上述誤解，港府在推動國家安全立法時，必須汲取2003年諮詢期只得三個月、最終鎩羽而歸的教訓，認真地來一場諮詢時間更為充裕、類似「土地大辯論」一樣的全民大諮詢。政府必須對市民說明，維護國家安全是應有之義，立法既非「白色恐怖」，更非「赤化香港」，而是香港的憲制責任，而且是國際慣例，更是維護「一國兩制」的積極態度，例如美國早在1947年便出台《國家安全法案》，確保國家免遭外敵侵略，才可為公民的基本權利和自由提供有效保障。

眾所周知，由於歷史原因，香港人的國家意識並不強烈，致使香港人不像內地人一般，自動把「維護國家安全」視作本份。在這種局限下，在香港宣揚國家觀念，必然困難重重，但這絕非港府卸責的藉口，更不是泛民或其他政治人物無理阻撓立法的說辭；另一方面，《基本法》23條是「一國兩制」的產物，由於香港不能照搬內地的國安法，所以才在《基本法》中制定要求香港自行立法的條款，因此，實踐國家安全肯定有「兩制」之分，而港府必須訂立一套既滿足「一國」原則，亦適合本地實際情況的國家安全法律。

把握時機營造共識保障兩制有效運行

香港是多元社會，反對聲音必然存在，港府與其裹足不前，倒不如容許不同觀點交鋒，以真理愈辯愈明的精神，釋除公眾對《基本法》23條立法可能削弱香港「核心價值」的疑慮，讓仍然不放心的市民相信，立法後的香港不單能夠一盡保護國家安全的基本責任，而且還能保障「兩制」有效運行。

習近平前年在香港出席回歸二十周年活動時表明：「任何危害國家主權安全、挑戰中央權力和香港特別行政區基本法權威、利用香港對內地進行滲透破壞的活動，都是對底線的觸碰，都是絕不能允許的。」在此之後，縱然手法上有值得商榷之處，但港府畢竟在取締「民族黨」、打擊港獨活動方面，算是為維護國家安全盡了一分力。我們亦喜見林鄭月娥和陳茂波等特區高官在觀念上突破對國家安全的傳統認知，意識到在軍事層面以外，經濟安全、能源安全、環境安全、食品安全、網絡安全亦非常重要。事實上，國家安全的概念早已超越戰爭、間諜活動等範疇，變得更複雜，香港未來就相關議題立法時，難度之大可想而知。縱然如此，港府不能對自己的憲政責任置若罔聞。

遺憾的是，另一特區澳門早於十年前已訂立《國安法》，香港在這方面卻仍交白卷，這難免讓中央政府產生疑惑和憂慮。我們深信，要讓「兩制」具備堅實保障，「一國」的基礎必須牢靠，港府實在不應再蹉跎，必須在中央失去耐性之前，把握自主空間，盡早在有關議題上走出第一步。惟須緊記，在立法過程中，當局除了向市民說明「皮之不存，毛將焉附」的道理、致力維護「一國」安全之外，還須切實保障「兩制」，尤其要妥善照顧香港人對人權、自由、法治的合理關切及對制度設計的重視。只有這樣，「一國兩制」的科學性才有基礎，這一制度創舉才能走向完善，並行穩致遠。

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