【01周報社論】推房屋供給側改革　是林鄭最重要考卷

運輸及房屋局在上周五（12月21日）發布《長遠房屋策略》周年進度報告，調整十年公私營房屋供應比例，由六四比改為七三比。政府在政策方向上確認公營房屋的重要性，誠為社會之福，若能以此為基點，推動香港房屋供應結構改革，市民更是樂見其成。但是，若然比例調整了，實際樓宇供應量卻無法增加，則一切只是畫餅充飢，不但不能改善市民的居住情況，更可能影響政府的管治威信，效果適得其反。

必須不厭其煩地指出，土地及住屋問題是香港各種社會問題的癥結，而要扭轉香港畸形的房屋市場與居住條件，首先要增加公營房屋供應，其前提當然是增加用於興建公營房屋的土地供應；與此同時，必須因應香港社會財富格局調整租住與置業的分配比例，建立以租為主、以買為輔的房屋政策，讓市民的口袋休養生息，減少「樓奴」，增加創業誘因，為香港經濟轉型提供社會基礎，同時紓緩樓價壓力，讓地產成本不再成為企業經營的主要負擔。

往屆特區政府對住屋問題不可謂不重視，回歸之初首次制定長遠房屋政策，便隱含了公營房屋主導發展的大原則。第一任特首董建華在1997年的施政報告中訂下的房策目標包括：每年興建的公營和私營房屋單位不少於8.5萬個（包括5萬個公營房屋單位和3.5萬個私人物業）；全港七成家庭在十年內可自置居所；把輪候租住公屋的平均時間縮短至三年。這項政策原意雖善，但生不得其時、行不得其法，推出之時更遭逢亞洲金融風暴，結果社會輿論情緒化地指斥「八萬五」為樓市大跌元兇。結果，董建華的房策願景隨着一句「八萬五已經不存在」，不了了之。其後，政府更推出與其背道而馳的「孫九招」，減建公屋、停建居屋以求挽救樓市。

作為後繼者，曾蔭權任內高掛「休養生息」旗號，不論是造地還是建屋，均無所作為。公營房屋固然見缺，受全球資金漸見氾濫影響，私樓同樣供不應求，價格高企。曾蔭權治下七年，本港公私營房屋供應齊缺，釀成當下房屋供應的結構性困局。

克服土地困局　七三比踏一小步

第三任特首梁振英在競選時提出房屋問題是重中之重。本來方向正確，惜受限於能力，他對房屋供應問題的認識，只限於知其然而不知其所以然。梁振英政府在2014年推出第二份《長遠房屋策略》，冀增加公營房屋佔比，訂出新供應公私營房屋六四比的目標，但曾蔭權懶政「不造地」埋下禍根，梁振英卻未能意識到房屋供應改革須立足於土地改革，其班子只能以見縫插針的方式艱苦經營。

時任運房局局長張炳良指，在非熟地建屋，政府需收回業權、清拆舊建築、平整土地，費時失事，一定程度上影響公營房屋落成進度，令公私營房屋比例難達預期。雖然梁政府自知政策弊端所在，卻未能提出根治方案，勤勉工作只換來杯水車薪，徒耗五載光陰。

數據未必都老實，但多少能反映一些實情。孫九招於2002年11月推出時，居於公屋及居屋的人口佔總人口的49.8%，2017年下降至45.4%；私人單位的人口佔總人口則由2002年的49.3%，上升至2017的53.7%。三任特首的進退維谷及失政失策，把大量港人「趕入」私營市場。然而，這些年間，市民的收入相對於物價升幅不升反跌，卻因政策失誤導致公營房屋供應短缺，許多人被迫節衣縮食，到私營市場置業、租賃。市場被尋租資金扭曲，更因而催生包括128呎蚊型盤及劏房等各種不合理的「產品」，民怨載道。

挽救房屋供應　須推供給側改革

社會正在形成的共識是，是時候改變了，我們須就克服房屋困局，推動一場「供給側改革」。在內地，「供給側改革」近年成為人們耳熟能詳的經濟主題，簡單而言，其政策目標是透過優化各種生產要素，調整經濟結構，促進經濟增長。土地與房屋都是生產要素，從供給側着手改革房策，便要着手增加土地供應並增加對中低收入家庭的支援，從而解決居民住屋問題。上周舉行的中央經濟工作會議便重申，要堅持「房住不炒」（即房子是用來住的，不是炒的）的政策定位，構建房地產市場健康發展長效機制。

從邏輯上來看，香港房屋《長策》也是「供給側改革」。七三比變動無疑是適應時代改變、回應社會訴求的關鍵一步，也是這場改革合理的第一步。事實上，林鄭是《長策》的長期執行者，內中政策優劣，乃至成敗關鍵，她理應知之甚詳。大抵出於這種認知，她早於今年的施政報告已宣布七三比改革，以求增加公營房屋的興建量。

與此同時，更難得的是，其政府回應了社會憂慮，並進取地行事。現任運房局局長陳帆曾在電台指「公營房屋包括居屋、綠置居、首置盤」，《香港01》當時指出，申請「首置盤」的入息限額高於「居屋、綠置居」，如果將「首置盤」算作公營房屋，則公私營房屋七三比，固可把更多人納入公營體系，但不一定增加公屋、居屋的數量。現時政府最後定案，把首置上車盤計入私樓，一來平息了市民部分疑慮，二來更能在私營市場中加入嶄新的調節工具，以期更好地發揮政府功能。政府在此之中展現的積極施政思維，正是社會當下所需的。

然而，《長策》寫得再漂亮，若然不能實質增加公營房屋供應，市民大眾始終是無感的。須指出一項關鍵事實，《長策》只是原則性文件，並非主事官員的「關鍵績效指標」（KPI），更不是什麼軍令狀。對於推動落實《長策》目標，主事官員大可口惠而實不至，更可能欠缺根本動因去拆解更為複雜、涉及更多既得利益藩籬的土地供應問題。可以說，這是公營房屋供應量長期落後於《長策》目標的根本原因。

林鄭既已認識到公營房屋供應的重要性，就必須想方設法避免重蹈董建華及梁振英的覆轍，勿使良好志願淪為一紙空談。這當中理應包括設立主事官員「真」問責制度，令《長策》建屋目標成為政府凌駕性的施政大事，從而確保與建屋進度息息相關的政策，可以高效有序地落實。

踏實執行長策　勿淪為空中樓閣

推動香港房屋市場的供給側改革，須徙木立信。在確保七三比不會是畫地作餅的空中樓閣後，政府更須展現打破現存結構利益的決心，爭取更多市民同行共闖。為改變供應結構，令建屋比例目標實體化，乃至更好地保障市民對優質生活的追求，我們認為政府須做的急務有三。

其一，將公私營房屋比例目標擴展至整體房屋數量，而非只限於新增單位。享有適足住房是基本生存權利，保障此權利是任何政府應有的責任。只有從根本性的整體供應量上做到由公營房屋主導，才可能真正確保市民在住房需求方面，免受被資本扭曲的市場剝削。

其二，勇於拓地，而且新拓土地應以公營房屋佔絕對主導位置，甚至高於七三比。土地供應專責小組即將提交報告，預料會包含東大嶼填海及分階段全面收回粉嶺高球場兩項建議。按過往「實績」，政府在新增土地供應後，會偏重發展私營項目，普羅市民難以受惠。政府可以公開承諾，透過合理規劃把明日大嶼及高球場兩個大型發展項目，以八二、九一比使用土地，甚至全數用於興建公營房屋，以追回落後多年的建屋目標，填補中下階層的住屋需要。

其三，探討在適當時機，把七三比由單位供應目標，轉為土地面積供應目標。香港現時的土地供應與應用常態，是私營項目的地積比遠低於公營，結果就是私營市場佔據大量土地，但興建房屋數量相對較少。這一來有礙覓地興建更多公營房屋，二來阻礙提升公營房屋的居住面積及改善周邊配套設施，令公營房屋只能追「量」而不能提「質」。只有設立質量並重的供應目標，才能建立真正回應公眾期許的供應結構新常態。

多年來，政府在房屋政策的立場上搖擺不定，認識與實踐出現嚴重偏差，市民飽受痛苦。林鄭必須認識到房屋問題的病灶，進一步確立公營房屋主導的政策並切實執行，保障市民的居住權利。過往決策者的短視思維與庸碌作為，也不僅僅反映於房策之上。從扶貧到人口規劃，再到整體經濟結構轉型，政府官員無不抱殘守缺、舉棋不定，致使香港社會沉疴積萎，需要進行一場結構性變革，而推行改革除了民間共識，還須有堅定的領袖。「七三比改革」算是今屆政府取信於民的堅實一步，社會對林鄭的下一步，翹首以待。

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