【01周報社論】丁權造成嚴重不公　政府應作政治改革

市民郭卓堅2015年就丁權違憲入稟申請司法覆核，案件正於高等法院審理。丁權作為法律問題，我們期望法庭有公正裁決，至於丁權作為一個政治問題，造成嚴重不公，就算最終被裁定屬「合法傳統權益」，政府仍須以行政手段將其影響力減至最低，甚或提請人大釋法，理順基本法條文之間的矛盾。香港土地資源緊絀，丁權這項特權必然會威脅到普通市民的權益，如果政府對此坐視不理，衍生的社會矛盾只會日趨激烈。丁權得以持續，是殖民時代種下、往屆政府無能所遺留的惡果，解鈴還須繫鈴人，無論法律判決如何，現任官員也須就此作出政治改革。

從法律角度而論，丁權的爭議主要在於對基本法第40條「『新界』原居民的合法傳統權益受香港特別行政區的保護」當中的「合法」與「傳統」的解釋，如果丁屋政策未能夠符合其中一個條件，即須中止。就「合法」一詞，一直有人批評只有男性原居民擁有丁權是歧視女性，以及原居民在某些情況下可申請公屋，形同享有雙重權益，造成不平等，兩者不但與《基本法》第25條「居民在法律面前一律平等」相悖，而且不符合第39條有關《公民及政治權利國際公約》在港繼續有效的條文。

支持丁權者則指，只要證明40條所指的權益包含丁權，丁權便為合法，不受其他條文影響；換言之，他們認為丁權是40條賦予的特權，而該項特權在法理上與其他條文沒有矛盾。這種說法顯然站不住腳，就以曾經合法、1971年全面廢除的《大清律例》為例，其中有關納妾和休妻的條文被1972年頒布的《婚姻改革條例》取代之後，香港再不會出現像「賭王」何鴻燊那樣的家庭結構。《基本法》所指的傳統權益合法與否，顯然是由《基本法》闡釋，而不是《大清律例》或殖民地的法律。

既然傳統權益的合法性都要重新認定，更何況不應該屬於傳統權益的丁權。一般論者為丁權辯護時，都會提及原居民的祖先在清朝的習慣，指他們現在理應有權自由建屋。但這說法只針對丁權屬於「傳統」一部分，似乎難以符合「權益」的標準。是次官司的原告方專家證人張瑞威指出，長老核准建屋的習慣不符《大清律例》，只是清政府並無嚴格執法；依此推論，就算丁權依賴過往的自由建屋「傳統」，也只是約定俗成，能否算作「權益」，實成疑問。

丁權存三大問題 不可能千秋萬世

由於丁權涉及龐大利益，無論今次司法覆核誰勝誰負，相信都會出現上訴。丁權的法律地位仍待釐清，但是，它遠遠不止是一個法律問題，還是一個必須解決的政治問題。這可以分三個方面理解：其一，丁權就算受到《基本法》保障，也難以令市民信服這項特權的合理性；其二，丁屋政策已嚴重異化，由一項改善原居民生活的政策，扭曲成為牟利項目；其三，香港已出現嚴峻的土地問題，地有限而丁無限，政府總有一天需要處理丁權問題。

先說丁權的不合理性，就算丁權最終被裁定為原居民的合法傳統權益，也難以說服市民為什麼原居民可以享有丁權，而一般人沒有。社會並不介意弱勢人士或擁有公權力者擁有一些有限度的特殊權益，但原居民顯然兩者皆非。何況土地屬珍貴資源，免補地價建屋使原居民獲利甚豐，與非原居民所享的權益形成極大差距，政策難言是有限度。如果這次辯方勝訴，更突顯了《基本法》條文之間的矛盾，以及丁權作為一項合法特權的荒謬性。

丁權造成嚴重不公，也出現嚴重異化。現行丁屋政策的框架是1972年小型屋宇政策的濫觴，觀乎當時的政策文件、新聞公告，丁權只是改善居民生活環境，讓其可享得體、安全、較大和更穩定居所的「過渡措施」，而政策有補足新界鄉區發展綜合計劃的背景。但是，這項臨時政策的性質後來出現了極大轉變。

由於土地有限，原居民就算擁有丁權，也不一定能夠興建丁屋，故有囤積大量鄉村式發展用地的發展商，向原居民私下購買丁權，再將丁屋轉售圖利，這個營利過程俗稱「套丁」。眾所周知，「套丁」問題嚴重，《香港01》曾進行偵查，發現「套丁」而建的村屋早遍佈新界。丁權對女性與普通市民本已構成不公，在此之上，政策更成為發展商恆常的牟利工具，進一步突顯了丁權的荒謬。

另外，土地有限，原居民的增長卻是無止境的，政府不可能源源不絕地供應丁地。香港土地問題嚴峻，許多市民的居住環境惡劣，如果政府讓丁權延續，必然會引起社會矛盾。截至2012年6月（政府以成本高昂為由，至今仍然未有更新資料），在全港法定圖則上劃作「鄉村式規劃發展區」的官地面積達1,201.2公頃，扣除不適合發展的268.3公頃（例如道路、斜坡），仍有932.9公頃。雖然這些土地散布在全港各區，未必可直接用作發展大型社區，但至少有助靈活地規劃土地用途及鄉郊發展方向，更何況若政府堅決取締丁權或以行政手段減低其影響，也能顯示其解決土地問題的決心。

勿懼既得利益者 政府要敢於改革

無論從政治現實還是政治理念來看，政府都應該以行政手段將丁權的影響減低。其實，多年以來，官員不時考慮推出政策限制丁權，只是礙於既得利益團體的反對，未有為之。舉例說，2004年地政總署實施《新審理丁屋申請程序》，提高申請丁屋的門檻，但原居民強烈反對，揚言參與七一遊行，最終地政總署宣布暫停實施《程序》。及至2012年，時任發展局局長林鄭月娥提出新界原居民丁權不能永久延續，建議以2029年為界，此後出生的男丁不能再享有丁權，但她後來卻辯稱當日只是引述他人說法，政府會保留丁權。

政府在廢除、限制丁權上無所作為，顯然不是受法律所限，而是害怕遭到勢力龐大的既得利益者反對。但丁權的嚴重不公及其延伸而來的負面影響，已經到了不得不處理的地步。無論司法覆核裁決如何，政府也需要讓這不平等權益有個了斷。過去不少論者建議，政府可以多層式丁屋或丁屋居屋混建的方式，減少丁屋所造成的影響。另外，政府亦可大幅延長丁屋的轉售限期，以回復其讓市民安居的本質。當然，如果裁決肯定了丁權是《基本法》保障的特權，政府可考慮尋求人大釋法，理順《基本法》條文中的矛盾，讓特權告一段落。

政府少做少錯的管治思維，已然滋養了一群龐大的既得利益者，鄉事派與發展商只是其中之一二。既得利益者與老百姓存在利益矛盾，當政府無為的政策持續，特權階級則扎根愈深，社會矛盾只會愈演愈烈。少做少錯的思維，換來的是要花極大氣力才能將社會問題化解。

丁權存在已久，但政府不應因為荒謬的政策推行久了，就視作正常。作為法律問題，我們期望法院能夠作出一個有力的法律判決，因為我們深信丁權不是傳統權益，而是殖民地政府為了一時之需而給予新界居民的臨時政策，目的只是換取當時較順利地發展新界土地。鄉事勢力的特殊政治地位讓丁權變成了一個政治問題，政府須勇敢以改革的態度來對待，作出公允的調整。近日，林鄭月娥在立法會再次提及丁權，表示將與發展局處理有關問題，但同時又說現在未到適當時候。政府對個別政治勢力的忌諱讓市民不滿，林鄭應藉處理丁權向公眾表明，她只有一種利益考量，就是為香港整體提供一個公平合理的社會環境，所有歷史留下來的錯誤與不公政策，都會在她這一任內被改革掉。

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