【01周報社論】羅致光談公營年金　見強積金制度荒謬

羅致光的社福政策立場保守，早為人所共知，但他過去在學院工作，即使語出驚人，或政策建議未能對症下藥，對社會也沒有太大影響；問責局長擁有直接制訂政策的權力，動輒影響市民福祉，他必須走出象牙塔，體察民情，真正了解社會問題的結構性格局，而非空談學理。

早於去屆政府，羅致光出任關愛基金委員會主席時已談及年金制度的好處，但被質疑助政府推卸落實全民退保的責任。雖然政府的年金計劃門檻低，但能否發揮效用，仍視乎市民的積蓄多寡。一次分配本已不公至極，最低工資落後於通脹、長期處於低位，基層市民及夾心階層難以分享經濟成果，他們退休後儲蓄不多，受惠有限。故此，政府當務之急是改革作為主要支柱的強積金制度，在取消對沖之餘，成立中央公積金，發揮公營管理的優勢，而不是節外生枝，無端搬出另一個解決不了退休困局的年金計劃。

強積金推行18載，一直備受非議。2011年曾俊華於財政預算案提出向市民的強積金注資6,000元，方案照理對市民有利，卻招來群起反對，因對沖機制、回報不穩、管理費貴等問題未解，早令強積金惡名昭著。政府聲稱找到解決對沖機制的方案（事實上仍裹足不前，在民商之間和稀泥），但回報不穩、管理費貴等問題，卻鮮見正視。

強積金最為人詬病之處，莫過於管理費過高。政府聲稱私營機構之間的競爭，可以降低管理費。事實是，市場現實與官員主觀期望相背，強積金管理成本高昂的問題，一直未見實質改變。觀乎2017年3月積金局的數據，香港強積金管理開支佔資產平均比率為1.56%。縱然近年來積金局不斷強調管理費用有下降趨勢，但隨着資金池擴大，管理費佔比降低實屬理所當然，惟下降速度難言合理。政府既然可為年金計劃設全新管理制度，何不先行改革強積金的投資管理問題。特首林鄭月娥曾言，不會為既得利益群體發聲，正可藉此驗證，她是否站在金融界一邊，硬要市民將部分退休積蓄劃歸金融才俊。更何況，香港管理費佔資產的百分率，仍高於其他國家。根據經濟合作暨發展組織（OECD）2015年的數據，澳洲退休管理成本佔資產百分比為0.8%，英國、德國則只佔0.2%，遠遠低於香港；相關數據在2017年的報告中也沒有改變，反映這些國家能有效而持續地把管理費控制在合理的低水平，正正突顯港府大有可作為的空間。

強積金管理費高　蠶蝕市民血汗錢

強積金管理費過高的影響，比起長期服務金、遣散費對沖所引發對政府的不信任，有過之而無不及。有傳媒按積金局2016年發布的文件計算，基金公司在2000至2015年間共獲取700億元管理費，以積金局近兩年的年報推算，基金公司收取逾200億元，換言之，基金公司自強積金設立以來，合計共收取近千億元管理費，比起長服金、遣散費對沖所帶來的350億元損失多出近兩倍。管理費如何蠶食市民的退休金甚為明顯，在沒有基金開支的情況下，市民的平均基金回報率約為4.36%，使用積金局的強積金累算權益計算機計算，月入16,800元（2017年入息中位數）的21歲大學畢業生，退休時強積金投資回報可達300萬元，但是，以扣除行政成本後的利率（2.8%）計算，回報則只有約150萬元，兩者相差近50%。若然不改變這種結構性剝削，則是政府以政策協助既得利益群體在不公的一次分配上繼續剝削。另外，強積金收費每年近百億元，但社會對基金公司到底拿了多少錢只能「靠估」，完全沒有透明度可言，兩者同樣完全不能接受。

如果政府認為對沖制度是剝削問題，更應正視管理費過高帶來的影響。強積金管理成本高昂，源於政府欠缺適當監管。市場上的投資計劃、受託人分散、無法發揮規模效應，也增加管理成本。政府應設中央公積金計劃，如金管局管理外匯基金，由公共機構執掌，並摒棄管理費制度，透過集中管理降低成本，讓市民的血汗錢免遭蠶食。強積金回報不穩，也為市民不滿。社聯2013年發表的報告，回報率相對穩定的保證基金、貨幣市場基金，十年來每月最高回報率分別只有1.6%、1%。混合資產基金、股票基金的投資回報較高，分別達9.1%、15.4%，但每月最差情況出現-13.7%、-20.6%的負回報，可見基金表現差別甚大。

政府以為公開資訊、提供多元化計劃，可以讓市民作出明智的投資抉擇，其實只是協助金融界瓜分利益。暫且不說強積金尚未全面自由流通，就算政府藉此改革，也難保證所有市民都擁有投資智慧，以及學習投資的時間。強積金成分基金高達485種，投資計劃多達137個，根據強積金報告，約24%的市民未有主動選擇強積金計劃，至於餘下的76%市民，也難保有能力作出合適的選擇。政府既未有提供真正穩健的中央公積金選項，也沒有提供足夠的投資理財教育，就把市民推至大鱷主宰的金融市場，這是極其不負責任的做法。所謂的自由選擇，只是披上美麗修辭外衣的「焗賭」（強迫賭博）——有如皇帝的新衣，應及早戳破假象，還市民真正選擇權。

基金回報不穩定　難保障退有所休

與其給予市民過多選項，倒不如由政府直接承擔管理強積金的責任，提供穩定回報率。林鄭月娥在出任政務司司長時，曾推銷年金計劃，她以關愛基金為例，指金管局每年投資回報率達5%，說明了年金計劃的回報率高。穩健的基金回報可提供穩定的退休保障，據此目標設計的中央公積金計劃，正是針對高齡社會退有所休的根本政策。既然香港政府認為自己擁有傑出的基金管理人才，那就更應承擔責任，成立中央公積金，助市民投資未來。

國際間早不乏實施中央公積金的先行者。1955年，英殖民政府於新加坡成立了公積金制度，1966年，香港政府雖有研究，惟未有實施，於1990年代中期，工會團體曾倡導推行中央公積金制度，但政府堅持退休供款基金應由私營機構管理，最終於2000年推出強積金計劃。羅致光推出公營年金，糾正政府依賴私營機構的思維，但是政府還需負起重任，設立中央公積金，保障市民的基本權益，而且不應將公營年金和中央公積金作不同方式處理。

政府在處理勞福議題上，往往錯誤定位自己是中間人，未有正視誰才是受欺壓的一方。例如政府在處理標準工時、強積金對沖等問題，只願成立委員會，讓勞資雙方自行談判。政府應在民商之間擔當主動角色，適時介入保障勞工權益。至於政府不敢改革強積金制度，也許就是害怕觸碰基金公司的利益。

政府維持良好的營商環境理所當然，前提是不應任由市民的基本權益受到蠶食，更不能任由企業刮取民脂民膏。香港的經濟結構有利於商界和既得利益群體，大企業少見創新者或制度的改革者。當政府有違親清政商關係，甚或淪為大企業的附庸，社會改革既難以推動，創新產業亦難有作為，港府自難逃現代但落後的經濟格局。政府未有在2000年設立中央公積金制度，已然浪費市民18年的寶貴積蓄，問題耽擱日久，政府理應迷途知返，改革制度。須知人口老化實屬燃眉之急，政府不應將問題拖延下去。根據政府推算，本港的撫養率將大幅提升，在2016年，每五個工作人口約撫養兩個長者或兒童，及至2066年，每五個工作人口，將照顧四個長者或兒童。若然政府此刻不改革制度，高齡貧窮的問題更趨嚴重，也大大增加下一代的供養壓力。

誠然，強積金運行已久，不少市民以此謀生，當刻改革制度，或衍生失業問題。但銀行家和基金經理本來就是一次分配的大贏家、享盡發展紅利的一群，改動制度或會減少他們的收入，但不應該構成討論的主題。至於業界的基層員工，要改售其他產品也不會是大問題。簡言之，事有本末，政府不應因為行業利益，而斷送大眾的基本權利。事實上，絕大部分強積金業界基層員工，同為強積金制度所害，政府若能推出政策，助其轉型，實在利大於弊，更何況管理費更多不是用來發工資，而是成為大型金融企業的利潤所得，用行業員工來作為擋箭牌是低估了大眾的智慧。

改革方向甚為明晰，在私人基金計劃以外，另設中央公積金，市民可以透過私營基金公司投資較高風險的計劃，但前提是有權選擇投資回報穩定、免除行政費的中央公積金，讓市民辛苦積存的資產獲得保障。羅致光身為社會福利學者，對於強積金問題應了然於胸，必須有所擔當，還市民安穩的退休生活。

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