【01解讀】沒23條立法就休談政改　如何理解中央的底線思維

距離林鄭月娥就任特首剩下不足兩個月，公眾除了關注她的組班進度外，更關注她在上任後，會否重新啟動政改。惟林鄭月娥應不應該重啟政改，各方都有不同說法，而中聯辦法律部部長王振民早前則近乎斬釘截鐵地說，未來五年、十年都不適合重啟政改。雖然王振民的說法未在香港社會掀起太多討論，但有觀察者認為，王振民的說法相當程度反映北京對政改問題的一些看法，值得香港社會更多的關注。

王振民最近在公開場合相當活躍，除了4月22日在北京出席一個關於香港回歸20周年研討會，表示香港不能將未來五年、十年時間都花在政改上；上周他在香港，連續兩日出席了有關基本法以至一國兩制的活動，強調香港的高度自治「絕對不能危及國家統一」，不能讓國家感覺到因「兩制」而帶來很大麻煩；而維持「兩制」的先決條件，是首先滿足「一國」的基本要求，若有人以兩制為藉口威脅一國的安全，任何國家都無法繼續兩制的安排。但是，雖然王振民不斷在公開場合亮相，他的言論在香港卻沒引起多少人留意。這或許因為在3月底的特首選舉結束後，香港社會對政治新聞多多少少感到厭倦，而且在五一勞動節、佛誕連休假期前，沒多少港人有心思關心政改、基本法、一國兩制等嚴肅議題。

不過，有一些觀察者認為，王振民近期連番亮相，特別是他在上周談及一國兩制問題的說法，對林鄭月娥在未來五年應否啟動政改，帶有相當的啟示意味，值得公眾更多的留意。尤其是泛民主派普遍期望林鄭月娥上任後重啟政改，但到底重啟政改需要什麼條件？如何避免重蹈上次政改失敗的覆轍？特別是怎樣才能令中央支持香港實施特首和立法會的普選？王振民的說法，其實值得仔細、深入研究。

王振民的言論，其實有一個非常關鍵的訊息，就是香港的政改並不是一個單獨的議題，而是涉及整套基本法以至一國兩制是否得到全面、完整落實的問題。王振民指，基本法構建了香港特別行政區「完整的制度」，而一國兩制是貫穿其中的靈魂，當中最重要的，就是「完整」這個概念。

對北京而言，基本法必須「完整」落實，具體而言，不能夠只要求「普選」的權利，而不理「國家安全立法」的義務，選擇性落實基本法不會被接受，更不能夠23條立法就先易後難，普選卻要先難後易，甚至一步到位，而兩者的難或易，就端視站在兩制的哪一制而言——這句話的弦外之音就是，如果香港不落實對國家安全的保證，普選就免談。

對於一些人來說，中央政府將普選問題拉上國家安全問題，這種擔憂或許是過慮的。但是，中央政府之所以有這個想法，很可能是環顧國際形勢，以至香港本身的實際狀況，才得出的結論。

在國際環境方面，政制民主化既可以帶來善治，但同時亦可能帶來災難。王振民在講話中提過：「全世界那麼多國家，把時間搞在這些民主上，最後結果是什麼？結果都像中東、像很多地方普選以後，結果都是內戰內亂，天天都產生那麼多難民到世界各地。這都是政改造成的，都是普選造成的一個結果。你希望香港是這樣嗎？」

在中國實施改革開放之前，香港是世界各國窺視中國政治的前沿陣地。回歸之後，這種角色並沒有改變；就算冷戰之後，香港在中國和西方世界之間的互動只是內涵改變了，但角色變化不大。相反，繼1950年代美國提出的「和平演變」論之後，過去十年的「阿拉伯之春」也讓香港有了另一種身份，就是推動中國「民主化」的橋頭堡。因此在香港的政制民主化進程之中，中央政府不可能不考慮到民主化附帶來的國家安全顧慮，將本港政改和國家安全扣連起上來，是一個因應國際大環境變化而產生的合理考量。

相比國際環境，加劇中央政府擔憂的可能是近年香港社會的變化。大部分香港人認為，「民主化」政治改革要求絕不等同「港獨」，更不直接涉及國家安全問題。但是一些香港人往往先入為主地認為北京對香港充滿敵意，客觀上令中港矛盾更加尖銳化，故北京一些人亦認為香港的民主派就是借用「普選」來為「港獨」鋪路，甚至之後要「和平演變」內地，也不足為奇。

況且，2014年的政改討論除了引爆佔中運動之外，之後的事態發展，正正引起北京對國家安全問題更大擔心，確確實實衝擊北京對香港進一步推進民主化的信心。因為激進派以至港獨，在過去兩年多一度急速冒起，除了如雨後春筍般出現的港獨組織，在校園等地宣揚港獨。去年的旺角騷動，本港的激進政治主張者以至港獨組織，將一些偏激政治主張化為具體的行動；而打正旗號支持港獨的梁頌恆與游蕙禎，更一度贏得立法會選舉，藉着選舉制度走進議會。

而這些事例，正好反映着北京與香港之間對理解一國兩制存在的落差。以自由主義為主流的非建制派可能認為宣傳「港獨」是言論自由的範疇，但中央政府並不這麼認為，至少在內地，宣講「藏獨」或「疆獨」是違反《反分裂國家法》中的分裂國家罪。在這一點上，中央政府不可能接受香港一些人視宣揚港獨是「言論自由」的觀點，就例如梁頌恆與游蕙禎在宣誓成為立法會議員的過程中宣示港獨主張，中央便以「釋法」制止，而這種結果顯然不會被中央認同是在干預香港內部事務。兼之，在思考香港的政制民主化的同時，更加要顧及國家安全的問題。

因此，對於北京而言，「一國兩制」是以「一國」為前提，如果沒有「一國」的「兩制」就只是空中樓閣，故「一國」這個前提是要實實在在地兌現，而保護「國家安全」就是保證「一國」的現實存在的前提，因為沒有23條立法，就沒有「國家安全」，那「一國」也將會受到威脅；如果發生這種情況，「兩制」亦勢受嚴重挫傷——這一句話的意義就是，北京認為港獨是一個實在的威脅，如果沒有辦法從法律上將這個問題徹底處理根治，令「國家安全」得不到保證，那麼「一國」面對的風險將擴展到威脅「兩制」的存續，包括香港的普選問題，亦只怕難有條件實現。

不少人說，白皮書顯示中央政府在香港問題上有着「底線」思維，也就是說，只要不逾越底線，什麼都可以談，甚至可以做，但只要一碰到這條底線，一切的政治空間或許就立刻煙消雲散。而根據白皮書的說明，這條底線的一般定義應該是指「承擔維護國家主權、安全、發展利益」的責任。

其實，這只是底線的一般性理解，它既可以簡單定義，更可以不斷發展，它既是一種政策，也可以是一種思維方式。在今天這個階段，底線就會具體地包括全面徹底禁止港獨，不論是政治言論或實際行動；和「國家安全立法」，尤其保證外國勢力不能夠參與或干預香港政治。

但是，在其他時候，底線思維或許還包括「行政主導」的政治制度設計，不會照搬西方模式的三權分立。而這是否可以解讀為，底線其實是在不斷「搬龍門」？其實底線是指政治底線，既然是「政治的」，那麼他就會根據政治狀況的發展產生變化，人們要將其理解為「移動的」也未嘗不可。

這就是政治，一國兩制是大政治，那就必然根據社會政治狀況改變而發生定義邊界的變化，這種變化估計香港的從政者，特別是非建制派的成員應該熟悉。然而，不論它如何「移動」，也不可能違反一些規律，規律主要包括「政治信任」。也就是說，如果有着「兩制」之間的信任，「底線」也就不會被輕易「移動」；相反，若信任薄弱，「移動」就可能是常態的。就如為什麼過往立法會議員任職前的宣誓並沒有被行政部門司法挑戰，而這一次卻勞師動眾地通過釋法來強行應對？這就是當信任下降，「底線」就會產生「移動」。又如白皮書發表時並沒有提到港獨，那是否表示中央政府今天將港獨視作觸碰了底線，就是「搬龍門」？答案顯然是否定的。

至於中央政府的「底線」，是對香港整個政治光譜所共有的，不分溫和或強硬。特別是那些強烈支持自由主義意識形態的溫和民主派，雖然他們自己不贊同港獨或其他違反中央政府底線的激進政治行為，但對其放任，或表現出中央所說的「虛無主義」，也會讓情況惡化，因為這樣會消耗中央對香港非建制政治力量的信任，也會直接影響香港的政治環境與政制發展。

王振民在講話中不時強調了香港市民應該「嘗試理解國家的邏輯和道理」，更加強調了如果香港不能自覺地捍衛國家的主權、安全和發展利益，就會讓一國兩制進入惡性循環，國家對兩制就會有戒心以及疑慮。這句話的意思顯然就是：如果一國受到威脅，譬如港獨在香港生根，中央政府將會視其為一國兩制的失敗，或者失去了其存在意義，可以將其恢復為一國一制。

更多周報文章︰【01周報專頁】

５月２日出版第５８期《香港01》周報，各大書報攤及便利店有售，敬請讀者留意。你亦可按此訂閱周報，閱讀更多深度報導