丁權案終極覆核.拆局|發展新界續被束縛 或未需釋法可脫鈎
丁權問題一直備受爭議。有「長洲覆核王」之稱的郭卓堅早前就丁屋政策提出終極上訴,終審法院今日(5日)頒下判辭,一致裁定丁屋政策合法合憲,意味本港未來發展新界土地,仍要被丁屋政策束縛,而過往一直引起關注套丁問題,或可能繼續存在。另外,從前民間有望「解凍」的鄉村式用地或「鄉村區擴展計劃」土地,極有可能繼續預留興建丁屋。
不過,值得留意是,今次的終極判決亦帶來另類「契機」,因為終院提到,除非《基本法》規定丁屋政策不可改變(immutable) ,否則未來仍有改變空間,即日後或未必需要人大釋法,政府仍有權修例。
現時原居民興建丁屋三有種方法,分別可利用「私人協約批地」、「換地」、或申請「免費建屋牌照」形式興建。前兩者涉及使用或交換政府土地;「免費建屋牌照」則利用原居民的私人土地建丁屋。
終審法院今日作出裁決,一致駁回郭卓堅的上訴,並維持上訴庭的裁決。換言之,日後上述三種申建丁屋的方法均合憲,意指原居民除了可使用私人土地申建丁屋外,官地建丁屋亦繼續合憲。
確定權益 未來仍要被丁屋政策綑綁
本港現劃為「鄉村式發展」的地帶,主要供原居民興建丁屋之用,佔地約3,380公頃。政府早年曾透露,在「鄉村式發展」用地中,若扣除道路或通道、人造斜坡等後,餘下仍約900公頃未批租或撥用的官地。
本港房屋問題嚴重,而「鄉村式發展」用地佔地甚廣。不過,在今次的判決下,終院裁定丁權在《基本法》上的合法性,即本港未來仍要受制於丁屋政策。翻查資料,當年政府發展蓮塘/香園圍新口岸時,須收回和清拆整條竹園村,當時政府為竹園村居民提供體恤安排,例如覓地另建新村等,讓有屋地的原居民入住等。
而政府於80年代實施「鄉村擴展區計劃」,透過收回擴展區內的私人土地及整合政府土地,供原居民於區內興建丁屋。自1999年起,政府以檢討丁屋政策為由,無限期擱置10條未展開工程的鄉村擴展區,雖然當中2個已完成收地工作,包括沙田排頭和上禾輋及元朗蝦尾新村,但有部份尚未展開收地工作。在今次最新的判決下,若政府恢復「鄉村擴展區計劃」,日後或有機會繼續預留建丁屋。
原訟法庭曾認為官地批建丁屋違憲
近年丁權問題多次在法庭上討論。在今年1月政府及鄉議局上訴得直前,2019年原訟法庭曾判定以「私人協約批地」和「換地」批出的丁權,屬於違憲,意即丁屋權本身合法,但使用官地就不合法。
參考資料,當年原訟法庭提出不少質疑。當時法庭基於專家證據,認為「私人協約」和「換地」,不可被視為「可追溯」至新界原居民的「傳統權益」。當年的判詞指出,在1898年英國政府實施《新界土地契約條例》前,原居民並無權利以特惠租金或稅務獲得土地建屋,又認為政府向村民賣地,僅解決他們的住屋需要,純粹是政府的一般土地行政措施,故不符合《基本法》內「新界原居民的合法傳統權益受到特區保護」目的。
主導權在政府手上
然而,值得留意是,今次的最新判決亦帶來「契機」。在判詞中,法院認為這是不完美的權利( imperfect right),又表示除非《基本法》規定丁屋政策不可改變(immutable) ,否則未來仍有改變空間。因此,若解決土地問題需要向丁屋政策「開刀」,日後或未必需要出動人大釋法,因為每次釋法都引起法律界震盪,被指或損司法獨立權,而另一方面政府仍掌握主導權就政策提修例。
換言之,疏理新界發展問題、檢討甚至修訂丁屋政策,主導權仍政府手上,關鍵在於特區政府的管治團隊,有沒有魄力撼動既得利益者的「蛋糕」,向市民甚至中央政府展示敢於解決土地問題的決心。