【投稿】百年租管 能否再為基層租戶提供保障
特首林鄭月娥於今年1月14日公布了10項民生紓困措施，當中一項是「研究推行『劏房』租務管制」。政府於4月16日公佈委任13位人士成立「『劏房』租務管制研究工作小組」，任期18個月，並於明年上半年完成報告。本文嘗試透過檢視政府近年的租管研究，帶出基層租戶及民間團體的擔憂，希望政府及各工作小組成員認真面對，從而為基層租戶重拾百年前開始的保障。
撰文：明愛專上學院湯羅鳳賢社會科學院高級講師 賴建國
翻開香港租務管制的歷史，在二次世界大戰前因來自中國內地難民增加但房屋供應緩慢，政府於1921年實施首項租務管制，目的是凍結租金及遏止業主逼遷。隨後的近百年間，就業主逼遷、租金增幅、租住權保障、租務糾紛作修訂，條例時有收緊及放寬。直至2002年11月政府為穩定樓市而推出九項房屋政策，其中一項是「全面檢討《業主與租客（綜合）條例》，目的是盡量全面放寬私人樓宇的租住權管制，減少干預私人合約的情況」。2004年7月9日租務管制正式撤銷，租戶的租住權及租金增幅等全面放寬。基層租戶在欠缺議價能力，其處境更見弱勢。
政府過往的租管研究
民間團體自二千年末，當租金不斷上升，租住權欠缺保障，居住環境日趨惡劣時便力促政府應該重新檢討租務條例。在幾經遊說下，2014年政府藉《長遠房屋政策》諮詢期間進行了一項研究，探討美國3個城市（三藩市、洛杉磯、紐約市）、歐洲5個國家（德國、瑞典、荷蘭、英國、法國）、亞洲4個地方（台灣、日本、新加坡、馬來西亞）等共12個經濟體的租金管制及租住權保障。結論是「本地和海外的實證研究均說明推行租務管制可能會出現各種預期之外的效果。……我們認為，如倉促推行租務管制措施，這將有違整體公眾利益。」（運輸及房屋局，2014：13）。同期立法會秘書處資訊服務部資料研究組（2014）亦發表了《選定地方的租務管制》研究美國紐約市、加拿大安大略省、香港三地實行過租務管制的地方進行詳細分析及研究，探討其租金管制方式、涵蓋範圍、加租、對業主的財務鼓勵措施及租住權保障等。
隨後2017年立法會秘書處資訊服務部資料研究組發表《選定地方的租務管制》，再分析荷蘭、德國及紐約市的租務管制，是次研究雖然表示「租務管制有值得商榷之處」，但也提出海外實踐租務管制的共通點為：將新訂租約及或新物業剔除管制範圍；只針對價值較低物業；對租住受管制單位的家庭制定收入上限；釐定租金加幅時考慮租戶的家庭收入、其他經濟及房屋因素；業主翻新單位或改善工程可加租；禁止業主濫收公用設施費用；及實行加租豁免計劃及租住權保障，以保障弱勢社群租戶。
是次「『劏房』租務管制研究工作小組」即將召開首次會議，為可能重新實施租務管制帶來希望。然而，民間團體普遍有以下的擔憂。
1. 是「可行性」研究還是「方案」研究？
政府的新聞公布在不同時間也有不同的說法。在政府1月14日的《行政長官公布十項民生政策新措施 惠及過百萬基層市民和弱勢社群》內是指工作小組是「研究針對『劏房』推行租務管制的可行方案。」。然而，在4月16日的《「劏房」租務管制研究工作小組成立》內則表示小組「就『劏房』租務管制的可行性及可行方案進行研究。」故此，究竟是「可行性」研究，即一年後結論是不可行，如2014年《長遠房屋政策》諮詢的研究；還是研究什麼「方案」才是可行？工作小組成員會否變成橡皮圖章，為政府多年來既定反對推行租務管制而護航？
2. 成員欠缺基層租戶或團體，難以直接反映意見
「『劏房』租務管制研究工作小組」由13人組成，當中以學者、研究員、律師、測量師、工程師、公屋組織負責人、業主團體會長，而主席則為地產代理監管局主席及身兼多項公職。此組合有6位教授實在是近年政府成立的工作小組所罕見，但他們卻有機會成為政府亮麗的擋箭牌。
另外，小組成員中有業主團體會長，有公屋組織負責人，但卻欠缺基層租戶或團體代表。雖然政府不斷說會諮詢基層租戶團體，但工作小組內就是欠缺了租戶的聲音，直接影響工作小組的代表性及會內的意見較易傾向單一。故此，民間團體希望工作小組能在每次會議前公開會議議程及會議後的紀錄，供基層租戶團體可以不同方式參與整個研究過程。同時，工作小組要以不同形式及方法諮詢基層租戶更是少不了，希望政府不會再重蹈土地供應諮詢的覆轍，雷聲大雨點少，政府最後更未有研究結果先有結論。
3. 研究結果如何落，還是只是政黨功積
政府表示工作小組將於2021年上半年完成報告，但距離今屆政府完結只餘一年左右，那份報告對下屆政府是否具有意義，還是最後也只是束之高擱不了了之。其實翻查「劏房租管」此字詞只有某建制政黨提出，民間團體並沒提出只管制劏房，正如謝偉銓的文章內所質疑劏房難以介定。林鄭月娥是次提出「劏房租管」會否真正想為基層租戶提出解決方案，還是實為某政黨製作成功爭取的功績？最大的問題是該政黨提出的「劏房租管」是有名無實，缺乏具體內容及方案詳情。故工作小組宜與各民間團體商討方案，並稍後制定落實租務管制的過渡方案，讓基層租戶可以盡快受到保障。
香港從1921年開始設立租務管制，百年後管制已撤銷了16年，期間不少租戶面對租金飊升、租住權欠保障、業主濫收水電費、租戶被逼遷、租住單位環境惡劣等。政府對私營租務市場的放任，對弱勢租戶的傷害至深至大。期望「『劏房』租務管制研究工作小組」能為香港的基層租戶重拾已有百年的租務保障。