【政策分析】三隧分流簡史：三流、昏睡政府議而不決廿年的爛攤子

政府今日（1日）將召開記者會，再將三隧（東隧、紅隧、西隧）分流議案提交立法會，運輸及房屋局局長陳帆亦積極約見各大黨派爭取支持。政府原定1月將議案提交立法會，但最後因為方案會令西隧減價、但東隧紅隧大幅加價，反對聲音大，要押後提交。
不過政府早前已表明，紅隧東隧加幅問題已無修改空間，而現時綜合各方消息，政府亦只答允調整若干細節，如將多收的費用提升道路安全、承諾2023年西隧經營權結束後全面檢討三隧分流方案等。但既然政府在收費問題上立場不變，獲得支持的難度還是相當高。
三隧分流爭議已拖拉近20年，早在1997年西隧通車後已開始討論。政府亦由2003年起，先後多次就此議題展開研究，不過沒有任何結論，亦錯失下關鍵決定的機會。有評論指政府的三隧分流方案是「三流分隧」，或許更貼切的形容，這是一個三流、昏睡政府議而不決的典型案例。

西隧被指「有錢人隧道」　政府2003年始研究分流

西隧於1997年4月30通車，由西區隧道有限公司建造、維修和營運，剛通車時私家車收費30元，比東隧和紅隧貴一大截（當時皆為10元），所以西隧亦被稱為「有錢人專用隧道」。至1999年，紅隧專營權屆滿，交回政府營運，私家車收費由10元調升至20元，但之後沒有再加過，再加上紅隧位置較佳，使用量一直偏高。

立法會交通事務委員會曾多次討論平衡三條隧道用量問題，2003年2月一場會議中，多名議員要求政府研究如何合理地達致三隧分流，例如民主黨建議成立一個隧道及橋樑管理局，分階段回購隧道、統合管轄權以便管控價格。當時署理環境運輸及工務局副秘書長張美珠表示，政府已就外國及中國內地的隧道營運經驗展開研究。政府在同年4月提交研究結果，指內地部分城市會成立管理公司統一管理各隧道。

議員倡成立管理局統一管理　政府：有違小政府原則

不過由於這種做法涉及回購隧道的專營權，而當時是經濟不景、政府削支時期，政府傾向將服務交由私人公司處理，認為成立新的管理局會令公營機構膨脹，有違「小政府」原則，故不傾向如此做。至於找一間大公司共同擁有3條隧道，政府亦認為營運隧道是商業決定，政府也不建議。

研究來研究去，最後政府沒有落實過任何措施。到2005年，由於東隧由5月起大幅加價（私家車15元變25元），再引起社會關注。4月底，政府向立法會提交文件，提出12大方向，涵蓋回購東西隧、在紅隧實施單雙號碼限制、建第四條過海隧道等等，隧道問題每隔一段時間就會被舊事重提一次，但談來談去，都得不出任何結論。

2008年被指絕佳時機回購東西隧　政府：要研究

再拖到2008年10月，當時正值金融海嘯，持有70.8%東隧股權，以及35%的西隧股權的中信泰富，陷入炒燶外滙危機，媒體和立法會跨黨派議員都建議當局趁機回購中信泰富的東西隧股份，料耗資60億至80億元，增加政府在隧道公司董事局的影響力。

事實上，中信泰富早年在內地城市協助建設並營運過不少收費公路，隨著內地政策改變，各地的收費公路逐漸被政府收回，減少收費站或索性變成免費公路，以提升行車效率。所以中信泰富對於這類將交通基建提早賣給政府的交易，可算「駕輕就熟」。

不過時任運房局局長鄭汝樺表示，回購東西隧以解決隧道分流問題是「良好意願」，社會不能「紙上談兵」，政府需要委託顧問「小心研究」。2009年4月，常振明接任中信泰富董事局主席及董事總經理後，一度公開表示有意出售非核心業務，外界估計可能包括東西隧股權。可是當時港府也無動作，堅持等顧問研究報告出爐才決定。

最終2010年11月，顧問報告出爐，再諮詢公眾3個月。報告認為回購隧道作用不大，因涉及政府龐大的資本支出或收入損失，亦無助於調低整體隧道收費云云。所以報告提出的13大建議，針對的單純是調整各隧收費，回購已經不在政府的考慮之列。當時鄭汝樺曾回應，東隧專營權屆滿後，最快2017年可考慮回購西隧，但之後沒有再跟進下去。

研究紅加東減　反對聲音過大作罷

政府決意通過平衡3條隧道的收費解決分流問題，理論上並非全錯，不過執行上的最大難題是：因官員由始至終都不敢拿出數十億元的鉅額資金和財團交易，自招「官商勾結」的瓜田李下之嫌，自找政治麻煩。或因如此，當時政府完成三隧分流諮詢後，接近兩年沒有重大動作。拖到2013年2月，政府終有具體方向諮詢公眾，三個方案都是紅隧加價、東隧減價（即「紅加東減」），只是程度有別。政府希望最快可在2014年年底前，進行試驗計劃。

不過建議涉及加價，引起社會廣泛爭議，尤其東隧當時的車量已接近78,000架次的設計容車量上限，有意見認為減價後未必承受到新增車流，結果只是「紅東齊塞」，問題還是西隧收費太高。最後在2014年2月，時任運房局局長張炳良宣布擱置紅加東減，等2016年8月東隧專營權屆滿後再議，簡而言之就是拖到回購東隧的問題不再是問題。至於回購西隧，早已消失在政府的議程範圍。

同樣的政策方向　同樣的爭議

往後的發展，還是重複同樣故事。政府收回東隧後，著眼處理西隧問題，2017年1月，政府耗資350萬元批出顧問研究合約，但擴大研究範圍變成「六隧分流」，即連同3條連接沙田和九龍的隧道（獅子山、大老山、尖山）。同年11月，運房局向立法會提交文件，提出調整三隧收費，初步建議以紅隧加價以補貼西隧，繼續引起爭議，繼續沒有結果。

直到去年10月，特首林鄭月娥在施政報告建議紅隧由20元加至40元（私家車收費，下同）、東隧由25元加至40元，西隧由70元減至50元。到今年1月初，運房局向立法會提交文件，要求在1月23日討論三隧分流的無約束力議案。但在爭議聲不絕之下，陳帆於1月22日宣布未獲足夠立法會議員支持，決定暫時抽起議程。

根據運輸署數字，現時紅隧東隧，在早上和傍晚的車流量都遠超設計容車量，東隧超出近四成，紅隧超出約七成。而西隧早上剩餘設計容車量為10%，傍晚為14%，問題繼續沒有改善。

另類回購：拖到專營權結束　問題便不存在？

所以，社會近廿年來反反覆覆討論回購東西隧，但政府在關鍵時候猶豫不決，錯失回購隧道的最佳時機，結果拖到東隧專營權完結也拿不出解決方法。從結果看，可以說政府「不處理就是最好的處理」，等隧道擁有權自動回歸，是「另類」的回購。

運房局在政府開支總目中提到，2019/20年度的政策目標包括「就3條過海隧道交通流量合理分布所提出的隧道費調整方案，若法例修訂獲立法會通過，向立法會財務委員會申請撥款批准，並由2020年1月1日起落實建議」。不過既然政府不打算修改爭議的收費安排，即西隧略減但紅隧、東隧大幅加價，大家倒是相當好奇政府能拿出什麼方法，能游說到議員（至起碼建制派）支持。

或許，面對三隧分流的收費爭議，我們可以再作一個合理的推測：爭議繼續解決不到，故事繼續重複，拖到西隧專營權於2023年完結後，問題又自動不存在了。