【政策分析】貧窮線被指「愈扶愈貧」　原來政府一開始便計錯數？

政務司司長張建宗主持的扶貧委員會昨日（19日）公布本港去年貧窮數字，在政府政策介入前，2017年貧窮率為20.1%，貧窮人口高達137.7萬，即大約5個港人1個窮。即使在政策介入（恆常現金）後，數字仍然多於100萬人，是自官方貧窮線設立以來首次交出如此糟糕的成績。
其實政府現時在「貧窮線」的計算方法，是採用「相對貧窮」而非「絕對貧窮」，因此「貧窮」數字會受人口結構、收入狀況等而變動，且在統計上永遠會有人跌入貧窮線內「永遠扶不完」。另外，貧窮線的計算，也沒有計及部分社會福利，以至市民資產等況，因此有人質疑政府貧窮線根本無法充分顯示香港的貧窮狀況，令政策難以瞄準有需要的組群。

政府跟「國際標準」　採「相對貧窮」計法

政府扶貧委員會於2005年成立，2007年一度解散，至2012年委員會重新設立，由時任政務司司長、現任特首林鄭月娥領導。委員會其中一項重點工作，就是訂立官方貧窮線，為扶貧的對象先下定義。

當時其中一個討論焦點，就是貧窮線計算方法用「相對貧窮」還是「絕對貧窮」。兩者在計法上有極大分別，「相對貧窮」會因應整體住戶的收入狀況而變動，「絕對貧窮」是由政府定出劃一指標，低於此額即屬貧窮。

總之政府最後的立場是，由於「相對貧窮」是國際慣常的計法，所以採用這種準則，並把標準定於住戶入息中位數的一半。這個貧窮線的收入水平會不斷浮動，演變至去年，就換算出1人家庭月入$4,000以下、2人家庭$9,800、3人家庭$15,000、4人家庭$19,900、5人家庭$20,300以及6人家庭$22,500。

貧窮線劃界浮動　貧窮永遠「滅不了」

這種計法的最大局限，就是它極受本港市民整體收入水平影響。由於本港現實情況是收入差距較大，在統計上，若富裕階層收入增長較快，從而拉高了收入中位數，處於中位數一半以下的「貧窮」人口便會愈多，所以它顯示的其實較多是貧富差距現象，而未必是實際貧窮情況。而且以收入中位數一半劃線，意味永遠都會有人「相對」收入較低，跌入貧窮線以下。

相對而言，「絕對貧窮」會訂立指定的標準，中國內地用的便是這種準則，並會不定期調整。截至2017年，標準為農民人均年收入低於3,300人民幣。指標是否過低有討論空間，但這種計法有利政府訂立具體而清晰的滅貧目標，例如內地政府就訂下「在2020年前徹底滅貧」的指標。世界銀行目前亦以每日收入低於1.25美元，作為其絕對貧窮線。

↓盤點全港18區貧窮人口狀況↓

數字無計及福利、實際生活開支　代表性成疑

另一方面，目前貧窮線的計算，亦忽略極多釐清貧富之別的重要因素。例如政府在記者會上直接承認，數字未有計算資產、負債等因素。一些「低收入、高資產」的人士，可能會被界定為貧窮人口；相反，負債高而收入高於貧窮線的人，則可能受到忽視，影響數字準確度。

更大問題在於，數字並無計及一些實際影響市民生活狀況，例如月入超過1.5萬元的3人劏房家庭，在現有貧窮線的計算下並不「窮」，但相對同樣收入而已上樓入住公屋的家庭，其生活相信要拮据得多；而居於自置私樓但沒收入的年邁長者，卻成為了政府定義下的貧窮人口。所以在政府公布的數字中可以見到，當局要刻意將政策介入前、接受恆常現金福利、非恆常現金福利以及非現金福利後的數字分開計算，弄得相當複雜。

只想利用數字「提醒」貧窮問題　要求會否過低？

針對貧窮線的種種局限，羅致光去年曾公開承認，貧窮線並不等於「扶貧線」，當局設定貧窮線，只是用於調整政策及檢視成效所用；張建宗在記者會中，更表示貧窮線未能完全反映香港的貧窮狀況，數字的主要作用是提醒政府貧窮問題仍然存在，需要多加努力。

但政府未有正視的一點是，貧窮線的訂立，其中一個重要目的正是令政府更易瞄準有需要的草根階層，制訂合適的政策扶助他們。如果貧窮線的作用只是提醒政府「貧窮問題存在」，要求未免過低，失卻訂立數字的意義。目前市民更加需要的，正正是一條「扶貧線」。

與其不斷「戴頭盔」　不如優化計算方法？

凡此種種，顯示現時貧窮線數字的組成，有相當多的限制，無法充分顯示香港的實際貧窮狀況，效用成疑。張建宗和羅致光在記者會上，也要多次主動提及數字有何「水分」，不斷「戴頭盔」。

即使先進國家或地區普遍使用「相對貧窮」的計法，政府亦需要按照本港的實際情況，制訂適用的貧窮標準，又或是持續優化貧窮人口的計算方法，例如樂施會就建議加入一條「基本生活開支線」，補充現時貧窮線的先天局限。否則，即使政府坦白承認數字的不足，也難免影響公眾對整個扶貧政策的信心。