【一地兩檢】六問內地法學觀點　田飛龍︰大律師對基本法理解偏頗

「全面滅權」、「法治倒退」、「劃地」……全國人大常委會批准廣深港高鐵「一地兩檢」合作安排，引發香港社會部分民情激烈反彈。
對此，《香港01》專訪了北京航空航太大學法學院副教授，全國港澳研究會理事田飛龍博士，講解中央對一地兩檢的法理觀點。在他看來，此次「一地兩檢」產生的爭議不僅僅是個案，更是30年餘來香港與內地「恩怨情仇」新的篇章。

01：反對的聲音主要不是考慮它的經濟合理性和民生需求，而是糾結是否能從《基本法》中找到依據。

田：在這個問題上需要一分為二地看。第一，《基本法》在上個世紀80年代構思時，當時的經濟狀態是香港先進，內地落後。一國兩制設計的初衷是內地學習香港，因此沒有考慮到香港也有需求融入內地經濟圈。因為香港本身屬於亞洲四小龍，擁有著英國給它留下的西方的經濟圈歸屬及其特點成就感。所以，一國兩制和《基本法》中沒有超前預見到這種後出現的問題，沒有提供已設計好的明確條款，但這並不意味著一國兩制和《基本法》不能提供解決新問題的方法，為「一地兩檢」提供憲制合法性的空間。

一國兩制中就包含著「兩制」互動融合的初衷初心。這就要求，香港和中央在遇到新問題時互相提出自身的訴求，以協商民主和分階段步驟的方式共同去完成工作。例如在「一地兩檢」中，首先是地方形成合作安排，然後再有中央去確認它的合理合法性，再回到本地形成具體的法律細節。正是因為單純的自治權無法處理這樣的事情，而中央也無法單方面說了算，所以需要多步驟完成。在這些步驟中，香港本地的民意和利益也能夠得到體現。

第二，從具體的法律條文上也能找到合法性，而大律師對於《基本法》的解釋過於機械和偏頗。

首先，對《基本法》的解釋應該放到整個中國憲制框架中去理解，考慮到憲法是《基本法》的來源和基礎。在《基本法》中去找條文解釋需要從多個條文中進行體系化的解釋。

中央決定案中指明，「一地兩檢」是合理的，而且是符合《憲法》和《基本法》的。《基本法》第七條關於土地使用權的條款，支持特區政府運用自治權為香港的整體福利與廣東省簽訂合作安排。《基本法》第118和119條關於特區產業政策制定權的條文，特區應該創造條件和環境支持相關產業的發展，而交通運輸業就是重要的一方面。香港不能僅僅重視海上交通，在經濟新形勢下，更要重視陸上交通和高鐵交通。這些都說明《基本法》中有相關條款成為「一地兩檢」的依據。

其次，人大的這種決定不是第一次。人大有這樣的決定，是因為人大常委會在《基本法》秩序中，擁有超越本地自治權的至高地位，這不是自封的，而是《憲法》和《基本法》確定的。之前在香港運行高度自治權時，人大不經常使用此權並不表明沒有此權。關於政改的「831決定」也是這一中央管治權的具體體現。

01：大律師也並非一定要反對，只是又糾結於第18條，即全國性法律需要列入附件三。

田：對，此前考慮過這種方案，但實際操作會非常奇怪：一方面列入附件三的法律是全香港適用，而這次僅僅是西九龍站地下兩層適用而已；另一方面，內地在地下兩層的許可權是綜合管轄與執法權，這會導致內地幾乎所有法律都需要列入附件三，這將在操作上非常麻煩甚至不可能，也違背了第18條的初衷；再者，地下兩層在法律上擬制為「內地口岸區」，可參照深圳灣模式，內地法律自然而完整地延伸適用，這樣安排在法理和法律技術上更為先進。

同時也沒必要使用第20條，因為中央沒把它當做新授權的事項。「一地兩檢」的方案僅僅是地方合作協定，是香港特區政府行使自治權過程當中，有些環節需要中央保障，中央做的僅僅是疏通地方，居中確認其合理合法性。並非中央主動，而是香港主動。「一地兩檢」的性質僅僅是中央去支持特區政府依法執政，融入大灣區，靈活開展與對等行政單位互聯互通合作安排事項。

此外，內地口岸區的性質問題也產生了爭議。在人大決定中，將內地口岸區視為內地。大律師們應該明白，其實這僅僅是內地法律自然而然的延伸，猶如深圳灣是香港法律的延伸一樣。這不代表該部分的產權和物業屬於內地，而僅僅是「法域」延伸意義上的法律擬制。

01：其實「一地兩檢」今次引發的爭議，在《基本法》起草之初就已經存在，「一地兩檢」不過是一個「殼」，引出了香港面對一系列政治議題時的近乎統一化的執拗。

田：在《基本法》起草過程中，其實一直有兩種不同的聲音，而每一條基本上都會有10多個版本。當時香港精英認為，回歸已經不可避免，在此條件下他們試圖在《基本法》內獲取更大的本地利益，以及聚焦于民主實現普選，及保護其自身經濟利益。所以，本地利益優先，財產權優先，民主權利發展優先，這三大優先是當時起草時香港精英與末代港督彭定康及中共三方角力的出發點。

《基本法》事實上也基本實現了他們的訴求。但對於中央來說，一國兩制是一個整體，因此它不能僅僅對香港好，它還是中國現代化、國際化整體戰略方案的一部分。那麼國家在一國兩制中的利益到底是什麼呢？其實就是近幾年一直強調的國家主權、安全和發展利益。主權與安全即香港不能成為反國家基地，這是任何一個中央政府對地方政府最基本的政治忠誠要求。因此本土分離乃至港獨是不能容忍的。發展利益是指香港要在不同階段根據其自身獨特優勢支援國家發展。過去是幫助國家現代化，現在則在國家主場優勢下參與及融入式發展。此次「一地兩檢」產生的爭議不僅僅是個案，更是央港30餘年「恩怨情仇」新的篇章。

01：沒有人會否認，香港需要走出去，需要打開牢籠。問題在於，怎麼走出去，怎麼打開。「一地兩檢」只是工具，只是為這種「走出去」提供了路徑，卻不一定成為最初的動力和誘因，因為一些香港年輕人從心底裡比較排斥反感內地，即便有了高鐵，可能還是不會主動選擇來內地看看。基於此，我們如何建立與高鐵這一硬體相配套的「軟體」，也即對香港的吸引力和認同感？

田：讓願意來的人先進來，讓來的人把不同的資訊帶回去，這本身就是有意義的交流。人心回歸不能僅僅是自上而下的政策引導，還需要自下而上的民心相通，而這更是國家統一堅實的基礎。我覺得這方面問題不大。因為香港的城市性格理性溫和，不是一個有革命傳統的城市，也不是充斥著暴力的城市，而是生存優先，經濟理性突出，商業化色彩濃厚，國際化體驗深厚的城市，有著適應新形勢與新秩序的強大調整能力。

當然內地仍然有治理現代化的短板，在價值觀上有與香港相差異的地方。香港同胞需要認知到，如此巨型規模人口的現代化轉型不是短時間內可以完成的。而且這種差異是可以理解的，並且就是這種差異，導致了內地勃勃生機，內地人敢於走出去，在創業創新、學習新知識等方面的欲望和成就遠遠超過香港、台灣。有台灣智庫的學者提到，現在的大陸很像台灣60至80年代經濟起飛的階段。而現在的香港和台灣，越來越走入後現代式的守成，害怕競爭、吃苦，喜歡享受，過度消費普適價值而遺忘或回避生存奮鬥、學習、團隊合作。

01：習近平是否有明確的思路去解決香港問題，或者解決香港問題並沒有一個具體的「方案」，而是內嵌在中國現代化過程中，問題即會自然而然解決。

田：我傾向於後者。香港問題在習近平民族復興和全球化大局中的分量將不斷下降。這就說明，習近平認為在國家民族復興及世界體系結構性演變之後，港台問題自然解決，這是符合歷史唯物主義的。但在促成結構性和解及融合之前，也有大量可為的議題及空間。

因為港台問題的出現，就是中國積貧積弱和四分五裂，在國際秩序的權力遊戲中碰撞失敗的結果。因此港台問題如何產生，它也將如何結束。當然這不意味著不會有積極有為的方面。畢竟無論香港還是台灣都是同胞，不能讓這一過程太過痛苦，中央定會有政策相扶持和吸引，以實現命運共同體的利益最大化。

所以，戰略上有自信，以問題如何產生將如何消失為方法論，同時也會在具體的時間點和議題上主動出擊，維護中國的根本利益及協調保護地方利益。