預算案2024｜財赤、發債、撤辣——從朱鎔基問董建華說起：怕什麼？
「你這個『赤字特首』，跟我這個『赤字總理』比起來，你還差得多呢！我的財政赤字去年是2,598億元，我累計發放的國債餘額25,800億元，你趕不上我啊。」——2002年11月中旬，經歷亞洲金融危機後的香港經濟持續低靡，時任國務院總理朱鎔基訪港並發表講話；期間談及特首董建華對特區政府財政赤字憂心如焚，而朱鎔基則充滿底氣地為對方打氣：「經濟復甦要靠產業結構的調整，不是那麼容易，需要緩衝時間。即使三年以後你把財政儲備花光了，你怕什麼？你到國內發行50年期的香港債券，我第一個帶頭買，我相信中國人民、內地人民會跟着我一起買！」
2002年首掀「發債之爭」
財政司司長陳茂波在《2024-2025年度財政預算案》提出大舉發債推動「北部都會區」等大型發展項目，計劃未來五年每年發債950至1,350億元。儘管特區政府預計至3月底仍有7,332億元財政儲備，但由於當局在過去五年內四度錄得財政赤字，加上是次發債金額遠比過去五年平均的389.4億元要多，促使「香港進入結構性財赤年代」的說法甚囂塵上，連前財政司司長曾俊華也質疑發債或致香港借貸度日、恐怕殃及下一代。
衰退、財赤、發債、憂心忡忡——就像1997年金融風暴觸發樓市泡沫爆煲後內部經濟持續疲弱的香港，尤其是在2002年，倒閉、裁員、減薪等消息不絕於耳，此前五年內同樣四度出現財政赤字，該年甚至高達700億元，社會上下彌漫悲觀情緒。於是有人提倡港府發債，結果引發「借與唔借」之爭——支持者認為，撇除外匯基金帳項，港府未償還債務只佔本地生產總值（GDP）的3.47%，遠低於新加坡的97.22%，而發債既可支持大型基建建設，又可推動債券市場發展，更可透過現金記帳制度利用「債項」充當「收入」；反對者則說，發債等同「財技」，只是「先使未來錢」，日後要「用債冚債」。
朱總南下呼籲求變
事隔22年，香港再次陷入經濟困境和財赤壓力，政府債務GDP佔比仍然處於約4%的極低水平；而當社會再次面對發債爭議，反對意見也是如出一轍。從香港公共財政管理的發展歷程來看，這種小心保守的理財傳統有其邏輯：在港英年代，大英帝國向來要求各地殖民政府嚴格控制開支，並要致力實現自給自足和平衡預算，以免加重倫敦當局的財政負擔，香港政府也因而形成審慎理財、量入為出、保持儲備、避免公債等所謂原則。
然而，「不變」的又豈止如此？回到2002年那場財赤之憂和發債之爭，正當特首董建華憂心如焚之際，時任國務院總理朱鎔基於11月19日起訪港三天，並針對香港經濟形勢發表本文開頭那番講話。他也一再強調，香港困局有其歷史成因，「在繁榮的景象中間也累積了泡沫，在成功的喜悅中間也埋下了隱憂，加上亞洲金融危機的爆發，這種結構性的矛盾就暴露出來了」；但他相信香港足以自己克服難關，並且鼓勵全港市民「進行二次創業、調整產業結構」。可以說，中央早已察悉香港深層次的發展困境，並且提點港府必須帶領社會大轉型；只可惜，治港精英根本不以為然，對於自由市場的失效、經濟動能的減弱、分配機制的不公、向上流動的停滯等問題毫無感知，繼續以不變應萬變。
唐英年鞏固資本壟斷
時任財政司司長梁錦松主張「政府積極為市場發展創造條件」，但自從2002年大膽提出削減公務員薪酬4.75%引發工會遊行之後就後繼無力。至於發債，他表明仍有財政儲備應付赤字，而發債成本高於財政儲備投資收益，所以沒有必要，但決定五年內陸續出售價值1,120億元的公屋商用物業和停車場等政府資產以增加非經常收入，結果衍生「領展」這座趕走基層商戶、追逐市值租金、抬高民生物價的「大山」，成為「公產私有化」的反面教材。對於樓市，他聯同時任房屋及規劃地政局局長孫明揚推出「孫九招」，包括減少公屋供應、結束居屋計劃、取消定期賣地，為日後樓價失控埋下隱患。
繼任的唐英年強調「市場主導，政府促進」，倒是切實奉行「大市場小政府」的理念，深信只要盡量滿足商界訴求、造就企業獲取巨利，就會發生「滴漏效應」惠及低下階層，結果只是鞏固已被金融地產壟斷的發展模式和分配結構，自然深受資本利益集團歡迎。他曾在國家的支持下，確實破天荒發行200億元政府債券，揚言藉此投資基建和推動債市，但港府債務佔GDP比率也只是略略提升至5.54%而已。他也在權貴的歡呼下，廢除遺產稅、大減紅酒税，令大孖沙嚐盡甜頭，同時卻嚴格控制公共開支的增長，致力把公共開支的GDP佔比減少至20%以下，直接影響普羅大眾尤其基層群體的生活福祉。
對香港影響最深遠的，是兩種不思進取的「路徑依賴」。第一，依賴賣地收入。他在2004年恢復因應地產商需求而賣地的「勾地表」制度，不但把土地供應主導權拱手讓給發展商，而且直接推高地價，大幅增加政府的賣地收入佔比至兩成——既令社會普遍誤會當局是為了維持「低稅制環境」而奉行「高地價政策」；也令當局以為只要賣賣土地就能坐享巨利而毋需積極開拓其他發展。第二，依賴內地旅客和購物消費為主的「高量低值」旅遊模式。在「港澳個人遊」（自由行）逐漸開放後，當內地訪港旅客在短短五年內由847萬激增至1,549萬人次時，完全後知後覺——既低估市民的心理承受能力；亦未能因應需求擴展空間、增設配套、調整供應，導致人潮處處、物價上升、商品短缺，甚至衍生不少「陸港矛盾」；更未能及時審視內地貿易開放和電商興起對於「購物式旅遊」的衝擊，而是任由壟斷零售市道的地主朋友不斷推高店舖租金、食盡旅遊紅利。
曾俊華縱容樓市瘋漲
在2007年接班的曾俊華，早於1980年代初期擔任港英政務官，更加深諳「蕭規曹隨」、「唔做唔錯」的守財之道，把「無為而治」落實到極致。他曾在2008年發表的首份《財政預算案》闡釋「大市場小政府」的策略，認為「大市場」就是要增加私營界別在經濟體系中的佔比，再透過市場力量自行分配資源，而「小政府」則要避免公營機構佔用太多資源以免低效分配，同時減少市場規管才能吸引更多投資。可見，他非常相信自由市場的經濟模式和自由放任的分配方式，但對政府承擔和公平正義缺乏足夠認識。
「說變不變」的例子多的是。例如，他說要推動債券市場發展，先於2009年提出「政府債券計劃」，並自2011年起發行與通脹掛勾的iBond、再自2016年起發行綠色債券，但他任內累計發債金額也不過630億元，而政府債務GDP佔比始終控制在8%以下。又如，他說要未雨綢繆應對人口老化，卻不防微杜漸而是積穀防饑，在任九年每年平均撥款460.9億元注資多個基金，更從「土地基金」撥出2,197億元成立為期十年方可才可提取的「未來基金」，不但未能善用資源建立安老保障制度，而且大大限制了港府每年在扶貧、教育、醫療及其他公共服務的扶持力度。再如，他說要拓展多元產業，但完全沒有為新興產業制定任何規劃，甚至認為政府不應實施針對土地、技術、勞動力、產品市場及資本市場等環節進行調控的產業政策，以為「緣份到了」產業結構就會自動調整。
最為人詬病的，是對樓市泡沫的無能為力。2008年美國次按危機引發全球金融海嘯過後，各地央行利率下降，並且推行「量化寬鬆」，導致大量熱錢流入香港地產市場。地價樓價飆升造就庫房暴漲，年年「估錯數」而「使少錢」的他也沉醉於「從沒赤字」的「良好記錄」，卻看不見過度依賴賣地的不健康和過度炒賣房產的不正常。儘管當局終於2010年恢復主動賣地、增加土地供應、重啟居屋計劃，並且陸續推出多輪俗稱「辣招」的樓市需求管理措施，但由於他始終堅持「置業主導」的錯誤方針，所以有關政策力度相當有限，導致房屋供求失衡、樓價貴絕全球。更過份的是，當越來越多住戶因為無力負擔自置居所而流向租賃市場，促使越來越多私樓或工廈被違規改建成為空間狹窄、環境欠佳、安全成疑的劏房，但他仍然不願大舉增加公營房屋單位，也不願意出手規管甚至取締劏房，造成今天「有屋無人住，有人無屋住」、「個個望樓興嘆」的哀歌。
陳茂波改變了什麼？
陳茂波在2017年臨時接任財政司司長之前，對前任們的問題瞭如指掌，因為他早在2008年至2012年出任立法會會計界議員期間，多次針對公共財政的合理運用和社會資源的公平分配等議題在議會發起辯論，建議特區政府檢討稅收制度、地價政策、社會福利、財儲管理等方面的措施，切勿淪為「墨守成規的守財奴」，「否則就是對不起香港人」。然而，當他一躍成為財金官員之首，並且緊跟當任行政長官的方針，表明「整個發展理念已從昔日的積極不干預、大市場小政府，清晰而明確地向有為政府和高效市場更好結合的方向邁進」，又承諾在需要政府引導的範疇會全力承擔責任、在需要市場推動的部份會積極創造條件云云，但觀乎他過去幾年的具體舉措，卻又總有很大落差。
他曾建議檢討把地價作為「非經營帳收入」的做法，希望將部份賣地收入列為「經營收入」挹注「經常開支」，從結構上增撥資源改善扶貧政策、重整財富分配機制；但當做了財爺，他也未能恪守分配正義的原則進行改革，而是沿襲歷屆政府的「津貼主義」，在有盈餘時才為基層人士提供一次又一次的「一次性援助」，但如今面臨財赤卻要增加公共服務收費、削減社會福利開支，向最弱勢的群體開刀。他也曾表示「派錢」不符合「有為政府」的理財原則，與其授之以魚，不如授之以魚；但當做了財爺，他卻不論順境逆境，四度撥款合共2,060億元進行貧富所得均一的「全民派錢」——說要紓解民困，卻未能集中資源精準扶貧，導致富者越富；說要提振消費，又未能針對受新冠疫情重挫行業制定「定向消費券」，無視物價上漲。他更曾提倡進行包括擴闊稅基、開新稅種的稅制改革，冀能藉此支撐產業政策發展、消弭財富分配不均；但當做了財爺，他也只能年年寬免稅務差餉變相導致「富者多得」，至今年推出的「富人稅」也被指「門檻過高」，傳媒推算整個特區政府可能只有六名高官會被額外徵收人均5,000元稅款。
最令人難以理解的，是今年宣布「全面撤辣」。政黨商界成功爭取，住宅物業交易終於無須繳付額外印花稅、買家印花稅及新住宅印花稅，因為當局認為市場已無炒賣、措施已無需要。不少投資者旋即大手掃貨，樓市交投活躍起來，但私人住宅樓價指數仍然處於306.4，市民按揭負擔指數也還有67%。官員喜見「市民多了選擇」、希望「防止市場擴大悲觀情緒」，似是把「炒賣」當成正常活動、把「辣招」當成衰退根源。然而，從2002年至2022年，每年新增住宅單位數量由5.4萬個減少至1.9萬個，家庭入息中位數只從1.7萬元增加66%至2.83萬元，樓價指數卻從69.9翻了5.6倍至2021年的392.7再回落至去年的337.4，自置居所比率則由53%降低至51.5%——什麼是因，什麼是果，還看不清楚？另外，在1997年至2008年和2009年至2019年，全港新增住戶數目由35.4萬戶減少至33.5萬戶，但前者有95%擁有自置居所，而後者則有75%都是租戶，也即私人住宅單位的淨增量大多數由投資者持有再租予租戶——辣招何用，選擇何在，還想不明白？
回望上述多位財爺主理經濟這20年，香港發展困局一目了然，領導政府的行政長官（董建華、曾蔭權、梁振英、林鄭月娥、李家超）自然責無旁貸，問責官員和公務員團隊同樣難辭其咎，可見政府弱勢、財團把持、分配不公的資本主義制度實在不能不改革。國家領導人念茲在茲的「破除利益固化藩籬」和「破解深層結構矛盾」，也絕對不是隨口說說的空話套話。值得一提的是，任內累計發放國債餘額25,800億元的朱總理，在2002年最後一次記者會上表示：「我國這個赤字沒有把它『吃』掉，而是用在基礎設施建設方面，共完成了2.5萬多億元的工程。包括新建10萬公里的公路，新建5,000公里的幹線鐵路，建設了9,500萬千瓦的電站，移動電話和固定電話用戶達到3.2億戶。」——如今就問治港者一句：怕什麼？！