垃圾徵費｜月付30多元垃圾費　就能改善「垃圾圍城」嗎？

特區政府自1998年提出《垃圾收費計劃》，至2005年推出「都巿固體廢物管理政策大綱」，幾經修訂後終於今年4月1日實施，屆時將按「污染者自付」原則，對全港所有住宅和非住宅（包括工商業界）棄置的垃圾按量收費。然而，直到日前，物業管理業監管局調查發現，約九成物管公司尚未與持份者就收費模式等細節達成共識，難免令人擔心如何有效落實。垃圾徵費早在日本、台灣和南韓等多個地區取得顯著成效，但在香港卻面對諸多質疑——缺乏完善政策規劃，垃圾處理水平較低，環保教育長期落後，光靠每月30多元的收費，就能改變「垃圾圍城」的局面嗎？

每日垃圾驚人
每人1.53公斤

無論是從商店店員手中接過的紙袋、食客們需要的一次性吸管和筷子、便利店一個個被帶走的塑膠瓶，便利的消費場景下，鮮有人會思考：垃圾去了哪兒？到底怎樣處理？

香港主要透過「堆填」方式處理固體廢物，目前的三個策略性堆填區——打鼓嶺的新界東北堆填區、將軍澳的新界東南堆填區、屯門稔灣的新界西堆填區，接收了全港大部分固定廢物，每年超過500萬公噸，相等於33.33萬輛三軸雙層巴士。

這一數字可能會繼續上升。根據環境保護署《香港固體廢物監察報告》，2021年都市固體廢物的棄置量為平均每日11,358公噸(總量415萬公噸)，較前一年增加5.1%；而人均棄置量為每日1.53公斤，亦高於2020年的1.44公斤。儘管港府曾在2013年發布的《香港資源循環藍圖2013-2022年》提出「減廢」目標，即在2022年前把人均固體廢物棄置量減少40%至0.8公斤或以下；但在10年後的今天，距離實現目標仍然遙遙無期。

擴建堆填區
只是用幾年

由於垃圾數量太多，三個填埋區早已不可避免地趨於飽和。對此，政府自2014年起提出「三堆一爐」應對：擴建現有的三個堆填區，並在石鼓洲人工島建造焚化爐（I · PARK 1）。目前，新界東南堆填區基本完成擴建，並於2021年11月開始接收建築廢物；新界東北堆填區的擴建工程也在如火如荼地進行，預計可應付至2040年代的廢物棄置需要。

不過，政府在2021年公布《香港資源循環藍圖2035》時調整策略，更加進取地提出希望在2035年前興建足夠的「轉廢為能設施」（即焚化爐），從而達到「零廢堆填」。及後，當局計劃在屯門曾咀中部煤灰湖興建第二個焚化爐（ I · PARK 2），預計在2030年代初投入運作。2022年7月，環境及生態局局長謝展寰上任後，透露當局物色選址興建第三個焚化爐（ I · PARK 3），預計至2035年就可停止以堆填方式處理生活垃圾。

乍一看，堆填區的擴建似乎是在完成焚化爐建設前的「過渡政策」。如果預計自2030年代起堆填區就會逐步停止接收固體廢物，何苦花費高額費用進行擴建，使用數年後就要空置？難道政府早有先見之明，深諳所謂焚化爐投入運作的「目標」，可能會淪為一張「空頭支票」？以石鼓洲外海人工島的焚化爐「I · PARK 1」的目標落成年期為例，已經由由2011年公布時所預計的2018年，數次推遲至如今的2025年。而另外兩座焚化爐的建設，「 I · PARK 2」只處於環評階段，「 I · PARK 3」更連選址都沒有，遑論興建。

興建焚化爐
減廢未完善

垃圾焚化爐計劃一直備受爭議。反對聲音認為，焚化爐會影響周邊的生態環境，而燃燒時釋放的有害氣體也會威脅人體健康；另外，「源頭減廢」才是解決「垃圾圍城」的根源所在，焚化爐只會成為放緩源頭減廢速度的藉口。而政府和支持者往往強調焚化爐的優點：佔地面積少、可以通過焚燒發電轉廢為能、現有技術可以做到無污染物排放。

怎樣才能公正地比較焚化爐政策的利弊？以焚燒的方式處理垃圾，確實是比填埋更先進的技術，但「興建焚化爐」並不是比「興建填埋區」更進步的政策。例如焚化爐造價成本高昂、建造年期較長。而且，本港目前未有完善的垃圾分類制度，如果將不適合焚燒的垃圾送去焚燒，或會導致焚化爐出現故障，也更容易產生有害人體的物質。可以說，倘若未能建立完整的廢物治理框架，以配合減廢政策進行規劃，可能會白白耗費公帑。

日本是擁有全球垃圾焚化爐最多的地區，東京早在1963年就制定計畫，預計在1970年實現垃圾的全量焚燒。不過，焚化爐需要一定數量的垃圾才能維持高效的運轉，而日本的垃圾產量在嚴格的垃圾分類政策下持續減少，導致一些垃圾焚化爐沒有垃圾可以焚燒，無法正常運作，面臨尷尬處境：當垃圾焚燒量不足夠，難道要鼓勵製造更多垃圾？

焚燒量不足
政府更尷尬

同樣的歷史也在其它地區上演。在東京都提出全量焚燒目標的50年後，近年內地多個省份也制定了類似的目標。可是，有內地環保組織統計發現，截止2022年底，浙江、山東等至少10個省份出現了垃圾焚燒處置能力超過生活垃圾清運量的情況，例如浙江每天的焚燒能力超出2. 75萬噸，許多焚燒爐因為沒有垃圾可燒，處於閒置的狀況。台灣台東於1998將焚化爐交由民間企業經營，條件是每天保證300噸的焚燒量，但到2005年焚化爐竣工時，台東地區的垃圾量已經減少至每天120噸，根本無法達到有效率焚燒，需要縣政府提供補助，最終政府只能以19.6億元新台幣（折合港幣約4.75億元）買下焚化爐。

除了焚燒和填埋，垃圾還有第三種處理方式——回收。可是，由於依賴出口回收，本港的廢物回收水平長期落後；自從2017年內地禁止進口「洋垃圾」後，原本有九成垃圾運往內地進行回收的香港旋即陷入「紙皮圍城」。六年過去了，回收業有沒有奮起直追？

環境保護署自2020年底擴展社區回收網絡「綠在區區」；兩年後，「綠在區區」擁有超過160個公共收集點，收集超過2.03萬公噸的回收物。不過，「綠在區區」由非牟利機構而非回收商營運（NGO），而營運的重點也在於推廣綠色環保的理念，每間回收站的佔地面積和建設成本換來的廢物回收量性價比並不高。除此之外，也有不少聲音批評，政府受「自由市場」所縛，缺乏投資中小型回收商的意願，難以發展本地回收行業。

缺回收產業
無嚴密政策

去年6月26日，立法會討論文件顯示，特區政府對回收業的支援，大方向是基於「市場經濟」及「公平競爭」原則，以維持成本效益。然而，廢物回收行業盈利微薄，卻具備巨大的公共效益，如果一味遵循市場邏輯，結果就是回收廠的數量減少，而且缺乏處理塑膠、廚餘這些經濟產值偏低但數量龐大的廢物回收產業。新冠疫情期間，由於回收行業成本上升、回收量減少，就曾出現回收業結業潮，結果2020年塑膠回收率只有11%。

回收配套措施是否完善，也決定了垃圾徵費政策的成效。如果回收設備數量不足，將難以容納新政策生效後回收需求的增長。台灣、日本、南韓等地區已經出台嚴格的垃圾分類與收費政策，並取得顯著成果。台灣的「垃圾不落地」政策首先於2000年左右在台北開始實行，其具體措施是馬路上不設垃圾桶，居民需要自行將垃圾分類後，必須在垃圾車開到社區門口時傾倒垃圾，非規定時間丟棄垃圾會被處以罰款。此外，倒垃圾需要使用指定的垃圾袋，以購袋費用替代垃圾收費，體現「污染者付費原則」。該政策在實行十年後，台北的人均家戶垃圾棄置量從1.11公斤降至0.39公斤，減幅高達65%。

這些成功經驗能否在香港複製？歷次推動垃圾收費的嘗試中，許多質疑聲音仍然亟待回應和解決。例如，如何確保執行效力？缺乏管理的「三無大廈」會否出現垃圾遍地的情況？謝展寰在去年11月11日的網誌中指出，垃圾收費實施初期執法會較寬鬆，並設六個月適應期，其間政府主要透過宣傳教育鼓勵市民改變行為習慣，只會警告違規個案。

阻嚇宣傳法
有效教育嗎

公民教育正是推廣垃圾分類之前相當重要的準備工作，許多地區推出嚴格的垃圾政策的同時，也將環保的意識和行為深刻滲入日常教育。例如日本的垃圾分類十分複雜，在可燃垃圾、不可燃垃圾、資源垃圾和大件垃圾四大類下又會細分許多小類，但日本從幼兒園就開始環保教育——將喝完的牛奶紙盒弄乾淨再壓平，已經成為許多小學生的常識。

反觀香港，雖然距離垃圾收費生效時間只有三個多月，多數市民對這一政策仍感到十分迷茫。民建聯於去年9月1日至10月1日期間，在中西區進行「垃圾徵費意見收集」問卷調查，結果發現近四成市民表示他們尚未建立垃圾分類和回收的習慣。

環保署已推出系列宣傳海報及短片，但都着眼於收費的日期和徵收方式，通過強調經濟懲罰來提醒市民遵守和執行新政策。在最新一輯宣傳短片中，描述市民正欲丟棄垃圾時，被清潔工提醒「沒有用指定袋會被罰款$1500」、「大型垃圾要買指定標籤貼上」等信息，該市民在計算利弊後決定遵守法規。我們不禁要問：這是有效的公眾教育嗎？