解析行政會議的虛與實

作為協助行政長官決策的機構，行政會議具備憲制地位和協助決策的權力——行政長官作出重要決策、向立法會提交法案、制定附屬法規和解散立法會前，須徵詢行會意見，再會同行會作出決定。社會對行政會議存有不同想像與期望，冀能協助政府施政達至「良政善治」；然而，政府在修訂《逃犯條例》時錯判社會形勢引發空前管治危機，今年第五波新冠病毒疫情又因防控不力造成9,100多人死亡，凡此種種都令人質疑行會未能發揮應有作用。候任特首李家超揚言強化政府治理能力，他又會否就此改革行會？具體而言，行會到底存在什麼問題，又是否值得保留？

「政府亦會向行政會議提交建議，把在公眾地方進行羣組聚集的人數上限由二人放寬至四人」、「行政長官會同行政會議通過收緊一系列社交距離措施建議」、「因應現時的公共衞生緊急情況，行政長官會同行政會議於昨日（2月23日）通過訂立《規例》，以容許政府豁免某些人士或項目的相關許可、註冊及申請等法定要求」......

新冠病毒肆虐兩年多來，每當疫情進入關鍵節點，特區政府需要收緊或放寬防疫措施時，總會反覆提到「行政會議」、「行政長官會同行政會議決定」等字眼。事實上，本港多項重要措施，包括限聚令、口罩令，以及引用《緊急情況規例條例》豁免內地援港醫護、物資相關註冊的決定、押後第六屆行政長官選舉、押後第七屆立法會選舉，都離不開行每周二舉行的行政會議，其重要程度毋庸置疑。

《基本法》第54條便列明：「香港特別行政區行政會議是協助行政長官決策的機構。」可是，這樣一個無比重要的「決策」機構，比起政府各級行政機關——司、局、處、署，以及經常獲傳媒報道的立法會而言，社會大眾所知甚少，亦缺乏渠道了解箇中細節，因為政府並無公開會議議程、記錄，網站則只列出成員名單和相關制度法例。近年政府管治失效，透明度甚低的行會亦成為眾矢之的，屢被詬病未能發揮應有作用。

是決策機構還是特首顧問

「行政會議從來都不是決策機構，而是諮詢機構。」現任行政會議非官守成員、民主思路召集人湯家驊接受《香港01》訪問時再三釐清坊間對行會的想象和誤解，「好多人會問，行會究竟做了什麼？如果你明白行會的性質，其實你無必要知道。行會是諮詢機構，特首會諮詢行會，就是這樣。因為行會不可以改變特首的決定，亦無權力、無功能改變或推翻特首的決定。」

湯家驊所言的「功能」和「權力」，出自《基本法》第56條第2、3項：「行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制定附屬法規和解散立法會前，須徵詢行會意見，但人事任免、紀律制裁和緊急情況下採取的措施除外。如不採納行政會議多數成員的意見，應將具體理由記錄在案。」

他解釋：「那就是說，行會不存在反對或改變特首的決定，『重要決策』如是，更不用說『不重要的政策』，所以行會從不會像立法會般就政策投票。而所謂的『行政長官會同行政會議作決定』，並無改變行會的『諮詢』性質，實際上是特首『諮詢』行會後作的決定，而不是行會整個團體『投票』作出的。」

倘若「行政長官會同行政會議作決定」，只是行政長官諮詢行會後單獨作出的決定，那麼行會的機構性質到底是什麼？實際上又對特首決策有多大影響？

面對記者提問，湯家驊以行政長官的「個人顧問團」來形容行會，又表示行政長官有多順從「顧問團」的意見，完全視乎他的個人性格和管治理念，「若特首願意聆聽多些不同的意見，行會就可以發揮到較大作用；如果特首只是將諮詢行會視為例行公事，他有自己的決定，那行會的影響力有限。」

有責無權 無責可問

這樣一個模棱兩可的答案，正好道出行會的制度本質——「缺乏規範」。

香港政策研究所香港願景計劃高級研究員林緻茵告訴《香港01》記者，《基本法》賦予行政長官權力，可以自主決定行會的人數、人選，以及行會制度定位，而特首是否重視行會議員的建議，完全取決於其個人取態。

行會在人員組成方面有若干限制，例如《基本法》55條第1、2項列明，由行政長官從「行政機關的主要官員」、「立法會議員」和「社會人士」中委任，其任免由行政長官決定；並且須由在外國無居留權的香港特別行政區永久性居民中的中國公民擔任。

行會成員亦需遵循「保密制」和「集體負責制」規定。根據《宣誓及聲明條例》第18條，行政會議成員須於獲委任後作出「盡職誓言」，承諾「除獲行政長官的授權外，決不向任何人洩露行政會議的議程、所討論的內容及情況以及基於行政會議成員身份而獲得的任何文件，或獲知的任何事情，不以職務之便謀取私利或協助他人謀取私利，並就行政會議作出的一切決定，負起集體責任」。

但除此之外，行政長官可自行決定行會的定位、人數和委任人選。因此，能否善用行會的「協助決策」作用，視乎行政長官賦予行會什麼職能，以及委任什麼人選。

但從現屆行會來看，成員可謂有責無權，亦無責可問。林緻茵指出，自梁振英政府以來的行政會議，定位愈見模糊，至今屆林鄭政府試圖要求行會滿足「聯繫議會」、「採納專業意見」和「決策內閣」多個功能，即將立法會大多數主要政黨代表、多個專業人士和主要官員均囊括其中，結果卻令行會角色愈見混淆，難以同時做好這三個角色。

政策與政黨利益存在衝突

現屆行會由14名主要官員（因民政市務局局長徐英偉和政務司司長李家超先後辭職）和16名非官守議員組成。非官守議員要由公營機構、政商界和個別學者組成，16人當中有9人具備政黨背景，其中7人是行政會議和立法會的「雙料議員」，例如自由黨主席張宇人、新民黨主席葉劉淑儀、民建聯副主席張國鈞、經民聯副主席林健鋒等。

按照林緻茵的分析，林鄭月娥委任大量的立法會議員出任行會議員，是希望他們能夠發揮「聯繫議會」的作用，既吸納政黨的意見，同時希望有政黨背景的議員，能夠更好地遊說其他立法會議員通過法案，並向社會解說決策，以期在立法會順利通過；然而，行會成員在保密制和政黨利益的約束之下，「聯繫議會」的功能只是杯水車薪——當行會成員受限於保密制，就難以徵詢、遊說黨友，不能保證黨友一定支持行會作出的決定。

林緻茵憶述首任特首董建華推行主要官員問責制後的行會情況。此前的第一屆行政會議，大致沿用港英行政局的組織規模，只有三名司長出任官守成員；後來董建華大幅改組政府和行會，委任三司十一局的14位官員為官守議員，而非官守議員人數則由原先的11人減少至5人後來陸續增加至7人，包括時任行會召集人梁振英、自由黨立法會議員田北俊、民建聯立法會議員曾鈺成、工聯會的鄭耀棠、前原訟法庭特委法官廖長城、時任香港交易所董事會主席史美倫、以及泛聯盟陳智思。

董建華的改組用意是想強化行政主導，由主要官員主導政府決策，但他同時委任多名政黨背景人士加入成為非官守議員，希望藉此政府政黨支持政府法案，形成「執政聯盟」；可是，在往後的實踐過程當中，「往往只有行會代表會投贊成票，政黨不一定會同意行會決策，而在保密制原則下，行會代表遊說其他政黨成員有一定難度。」

現屆行會亦曾發生類似問題。政府在2019年倉促推動《2019年逃犯及刑事事宜相互法律協助法例（修訂）條例草案》，繼而引發6月9日的百萬人大遊行。當時包括政黨代表的全體非官守成員仍然支持恢復二讀草案，自由黨更在當天遊行後發表支持聲明，惟受到該黨榮譽主席田北俊公開批評指是張宇人拉攏兩名黨友後單方面發出，並無得到黨內共識，也不符合選民意見。

此外，若政策與政黨利益不一致時，行會的政黨代表見風使舵更時有發生。林緻茵指出：「行會內的主要政黨不會與政府站在同一陣線。例如當防疫政策推出來後，反指政府政策失誤，但他們本身有政黨代表在行會。」

這樣看來，行會「聯繫議會」的實際作用存疑。資深時事評論員盧兆興則認為，現屆行會的政黨代表包括立法會的建制主要政黨，民建聯、工聯會、經民聯、自由黨，雖然這些政黨代表不能洩露行會會議詳情，但當政府草案呈交立法會審議時，他們或多或少會作政策遊說，「只是能做多少，我們並不知道。」

群英匯聚為何反致失政

現屆行會除了立法會議員外，另有7人均先後兼任或出任多個公營機構及諮詢委員會的要職，包括安老事務委員會主席林正財醫生，和多位財金背景猛人——亞洲金融集團總裁及亞洲保險有限公司主席陳智思、香港交易及結算所有限公司主席史美倫、市區重建局董事會主席周松崗、香港金融管理局前總裁任志剛。

林緻茵指出，政府行會人員組成部份與香港整體利益有關，因此港交所、機管局、積金局等機構的代表往往是「座上客」，同時，委任人選亦與政府重視的政策範疇有關，「雖然林正財對大眾而言有些陌生，但他長期關注的安老事務，正正是林鄭主推的政策範疇之一。」

委任社會專業人士和公營機構的代表進入行會，不外乎希望決策能夠平衡香港整體的利益，並提升政策的專業度，以發揮行會政策把關的功能。曾蔭權政府的行會亦曾以此為定位，大幅增加非官守議員人數至16人，除了7人為立法會主要黨派的議員，其餘9人為公營機構主席、大學校長、校董會主席和不同界別的專業人士，並規定官守議員無須出席每一次會議。而為了強化行會為政策把關的功能，曾蔭權另外設立政策委員會，讓主要官員在其中進行跨部門決策、協調，讓行會專注於政策諮詢本身。

據林緻茵了解，當時特首十分重視專業人士的意見，「局長要去行會解釋政策，如果議員認為有問題，有時會將政策『打回頭』。」

現任特首是否同樣重視行會成員的意見？湯家驊指，如果政策受到行會成員反對，同樣會「打回頭」，「我這一屆行會並無發生過特首一意孤行須記錄在案的事。」他補充，「普遍外界好多人說林太剛愎自用，不聽意見，這與我理解的事實正好相反。」