習近平推動香港範式轉移——「治理」才是「高度自治」的核心

「著力提高治理水平。完善治理體系、提高治理能力、增強治理效能，是把香港特別行政區建設好、發展好的迫切需要。」香港回歸25周年，政經備受衝擊、新冠疫情持續，但國家主席習近平仍然排除萬難來港出席第六屆特區政府就職典禮並發表重要講話，承諾長期堅持「一國兩制」，支持香港繼續保持自由開放、銜接國際、普通法制等獨特優勢，為「愛國者治港」和李家超政府提出具體治理要求。從中可見，習近平正在推動香港政治發展的「範式轉移」——以治理為主導、以治理為核心，冀能確立特區治理與國家治理相一致的價值目標、實現相關治理體系和治理能力的提升，從而達至增強發展、排解民憂、維護和諧、重建信任的良性政治生態。

「香港回歸之後，重新納入國家治理體系。」這短短十多字，自從習近平於2017年7月1日在第五屆特區政府就職典禮上提出後，過去五年不時出現在中央政府和特區政府的重要公報當中。至日前新一屆政府成立之際，習近平再次重申這句話，並對李家超政府提出四大治理要求，包括提高治理水平、增強發展動能、排解民生憂難、維護和諧穩定，其中針對治理指出新政府迫切需要完善治理體系、提高治理能力、增強治理效能。

但聽得多，並不一定聽得懂。事實上，上至治港精英下至普羅大眾，人們乍聽之下總是似懂非懂——大家不是簡單地把「治理」理解成為「管治」，就是習以為常地把它當成中央用以宣示對港主權和治權的空話，鮮少深究箇中意涵。即使特首李家超曾在競選政綱承諾「強化政府治理能力」，但也沒有詳細論述何謂治理、為何治理、如何治理。

所以，儘管很多人都解讀指習近平為香港未來指明路向，也都注意到「改革特區治理」正是箇中關鍵，但就是說不出個所以然來。其實，習近平正在推動香港政治發展的「範式轉移」——以治理為主導、以治理為核心，冀能確立特區治理與國家治理相一致的價值目標、實現相關治理體系和治理能力的提升、促成其他治理主體的協作，從而達至增強發展、排解民憂、維護和諧、重建信任的良性政治生態。若從國家治理為範式的框架分析（下圖），他的講話起碼涵蓋特區政府治理的價值目標、制度體系、治理領域、治理能力、治理績效等五大支柱；其中價值目標和制度體系構成特區治理的宏觀結構，治理領域和治理能力是特區治理的中觀過程，而治理績效則是特區治理的微觀結果——

例如，習近平強調「香港的根本利益同國家的根本利益是一致的」，確立特區治理與國家治理一致的「價值目標」；他重申「落實中央全面管治權和保障特別行政區高度自治權是統一銜接的，也只有做到這一點，才能夠把特別行政區治理好」，是要求全面完善特區治理的「制度體系」；另外，他也談到權威決策體系、行政執行系統、政治互動機制等範疇的「治理領域」，以及涉及戰略規劃、法律實施、體制革新、政治溝通、精英錄用、科學決策等方面的「治理能力」，希望不同主體良性互動、合力提升治理水平；

至於具體的「治理績效」，也許是深諳治港精英和中央存在思維對接和理解落差，習近平這番講話明顯比傳統中央對地方的八股官腔簡單易明得多——公共行政，他點明「要轉變治理理念，把握好政府和市場的關係，把有為政府同高效市場更好結合起來」；發展動能，他直指「中央全力支持香港積極穩妥推進改革，破除利益固化藩籬，充分釋放香港社會蘊藏的巨大創造力和發展活力」；民生憂難，他明確要求「拿出更果敢的魄力、更有效的舉措破難而進，讓發展成果更多更公平惠及全體市民」；和諧穩定，他坦誠表明「不管從事什麼職業、信奉什麼理念，只要真心擁護『一國兩制』方針，只要熱愛香港這個家園，只要遵守基本法和特別行政區法律，都是建設香港的積極力量」，特別需要關愛青年人，殷切希望「每一個香港青年都投身到建設美好香港的行列中來」。

「治理」才是「高度自治」的核心

看到這裏，大家可能一頭霧水——為什麼看似簡單的「治理」二字會涉及諸多複雜概念？談及「政府治理」，上個世紀九十年代由西方國家主導的公共行政討論當中，曾被定義為政府運用權力引導、控制、規範各種活動，藉此促進公共利益最大化，從而維護社會秩序穩定；但他們普遍認定只有透過「民主直選」才能達到「有效治理」，使得「民主」成為集體膜拜對象，「治理」反倒被忽視。造成這種狹隘理解不外乎兩大原因：

一方面，是因為擁有最強話語權的西方國家長期向世界灌輸這種觀念——以為所謂政治就是只要有了選舉，就等同實踐民主，能夠與公權力有效對接，那麼一切治理困局都會迎刃而解。但現實中，民主選舉已經異化為權力爭奪的鬥獸場所，讓人誤以為它是政治的標準形式而忘記治理才是政治的初衷，結果政治愈發難以服務於大眾的安全和生活，甚至成為失去安穩、品質下滑的導火線。當政治不再與治理有所關聯，公共服務就不再是社會關心的主題，權力鬥爭反而成了推動社會事務的路徑，民主選舉不過是個幌子。

另一方面，是因為近兩百年來的現代化進程中，大型生產取代了小農經濟，工業革命和資本革命也讓經濟模式翻天覆地，生產效率的提升有助社會財富長足發展，資本規律因而成為大家普遍認同的價值標準，市場成了一切核心，政府角色也就不斷被貶抑，治理難免異化成為市場工具。當經濟持續發展，這種治理模式也許是個合理的存在；但近年發達經濟體生產效率持續下降，資本主義的生產結構和分配關係也被改變，生產效益不再惠及所有人，「大市場小政府」的治理格局明顯無法應對新挑戰，導致矛盾湧現、動盪不安，有為的政府治理才又重新受到注視，例如美國政治學者福山（Francis Fukuyama）便於2013年把「治理」修正為「政府制定和實施規則以及提供服務的能力，而不論其民主與否」。

由此可見，若把「民主選舉」視為政治發展的唯一標尺，那無疑不是一個美好社會應該有的樣子，但它卻是香港回歸以來「政治衰敗」的社會面貌——當經濟發展遇到瓶頸，不少人都把經濟問題歸咎為民主選舉問題，加劇「泛政治化」趨勢；當社會階層利益嚴重分，民主選舉又會刺激利益衝突，從而引發社會失序，導致民粹主義興起；當缺乏有效國家認同，民主選舉通常容易觸發身份政治對抗，帶來分離主義隱憂；當缺乏充分政治信任，民主選舉難免引發非理性政治行動，導致「否決政治」盛行；當政治制度處於較低水平，民主選舉往往衝擊現有政治體制，驅使施政失效、誘發政治衰敗。

因此，香港需要認識治理，那就必須破除把治理建立在民主之上的迷思，建立「特區治理」論述。可以說，治理才是最大的政治——能讓社會資源透過決策機制進行公平合理的分配，而機制的搭建可以反映各個群體關係的變化，且變化無論如何都應該通過文明的交往以及相互的關照而發生；只有讓分配盡可能滿足每個個體所需、讓各個群體的關係保持融洽、讓人人的生活品質持續提升，才能保證社會穩定運作和整體發展利益。

再具體而言，「有為的政府治理」至少能夠促進和監管市場的有效運作、規劃和扶持產業的蓬勃發展、建立公平又合理的分配機制、提供精準又高質的公共服務。放在香港特別行政區的框架來看，「治理」才應該是「港人治港，高度自治」的核心，而在香港治理體系當中處於絕對主導地位的特區政府，自然肩負至高無上的治理責任和使命。

然而，特區政府的治理表現總是讓人質疑其早已忘卻本職工作——在「市場經濟」幾乎失效的時候，它總以「自由資本主義」為由合理化階級的對立和貧富的差距；在社會深陷「民主選舉迷思」的時候，它又跟着民粹「捨本逐末」，誤把經濟問題當成政治問題，未能透過有效的治理化解深層的矛盾——明明有着富可敵國的錢和行政主導的權，卻總是礙於落後時代的官僚制度而故步自封，甚至從制度的主人淪為制度的僕人；明明就是香港的「超級大地主」、擁有絕對的土地發展話語權，也理應承擔公平合理的資源配置，卻總是任由「市場」背後的「資本」喧賓奪主，又對市民的不公待遇視而不見。

國家不斷深化「治理現代化」改革

有別於特區治理的停滯不前，國家一直不斷深化「治理現代化」的改革——從來沒有照搬西方路徑，而是更加看重治理的過程和效果，將其視之一種偏重「工具理性」的政治行為、一種實現「良政善治」的政治手段，且始終強調必須以整體人民利益為依歸。

很多人以為這是中國共產黨的空話，但其背後有着一套價值信念和理論支撐。尤其是習近平於2013年在中共十八屆三中全會以中共中央總書記身份，基於馬克思主義政治經濟學和歷史唯物觀，透過總結中國治國理政實踐和借鑑西方社會治理經驗，提煉「推進國家治理體系和治理能力現代化」以「堅持和完善中國特色社會主義制度」的理論論述，「中國式治理」更昇華成了為解決「根本性問題」而設置的「根本性議程」。

當中，「國家治理體系現代化」是指通過系列制度安排和頂層設計，為包括經濟、政治、文化、社會、生態文明、黨的建設等等範疇在內的國家治理體系注入科學規範、提高運行效能、完善相關系統的過程——簡單來說，「治理體系」主要針對制度的設計能力；而「治理能力現代化」則是將治理制度轉化為治理效能並逐步加強的過程——換句話說——「治理能力」講究的是實踐制度的執行能力。

為什麼要強調「中國特色」？習近平曾經解釋，一個國家選擇怎樣的國家制度和治理體系，由這個國家的歷史文化、思想追求、社會性質、發展水平所決定，所以發展道路必然具備自己特色；而簡單概括的話，中國特色就是既堅持不忘本來、吸收外來、面向未來，又體現中國立場、中國智慧、中國價值，更反映時代主題、實踐要求、自身特質。他也一再重申，國家所選擇的「中國特色社會主義制度」和「國家治理現代化」，是經過革命、建設、長期實踐、持續改革、內生演化所形成，必須不斷堅持、發展、完善。

至於什麼是「中國式治理」所要解決的「根本性問題」？建國以來，「社會主要矛盾」隨着不同發展時期幾經演進，最初是「工人階級和資產階級的矛盾」，後來是「人民日益增長的物質文化需要和落後的社會生產之間的矛盾」，至今天已經轉化成為「人民美好生活需要日益增長和發展不平衡不充分的矛盾」——因此，國家需要一套更能客觀解決社會矛盾的治理目標和治理舉措。習近平相信，只有當中國特色社會主義制度和國家治理現代化相輔相成，才能有效制約社會主義市場經濟運行帶來的弊端，從而調節個人收入分配的不公平性和不合理性，保障人民的生存條件、潛能發揮、經濟權益、以及一切解放生產力的積極因素，方可真正走出中國特色社會主義制度的治理道路。

習近平更強調，推進國家治理現代化，離不開對社會主義核心價值體系的堅守，即要以人民為中心作為本質屬性，並以公平正義作為價值取向，再以保障國家政治穩定、經濟發展、文化繁榮、民族團結、國家統一作為內在功能；除此之外，關鍵還在於嚴格遵守和執行制度，需要強化各級官員的治理意識和責任意識，並且建立全面依法監督機制。

香港不能繼續淪為「失治之城」

不過，對香港人來說，這套論述很陌生，因為每逢面對新議程，大家只急着追問「怎麼做」，而不思考「是什麼」和「為什麼」，更加不會主動研究、歸納經驗、總結理論。

以「深層次矛盾」為例，香港社會至今仍是各說各話，尤其是一眾治港精英仍然對於背後的資本主義異化根源存在錯誤認知，令香港變成「失治之城」——錯誤認識資本主義的發展規律，無法掌握能夠管理社會轉型的產業政策和分配工具，沒能實事求是地提出符合今日香港發展需要的施政舉措；錯誤定義特區政府對於市場發展的角色與作用，總以「積極不干預」和「自由市場」為由縱容「產業結構的單一」和「分配結構的扭曲」，沒能保護大多數人利益；錯誤理解香港在區域乃至全球經濟發展的角色與關係，完全忽視其價值鏈從上游到下游都需要與周邊經濟體有機結合方能形成內生動力的現實，持續閉門造車、窄化視野、冷待危機，沒能主動重構港深競合格局。

但在香港冷待「矛盾」和「治理」之際，自習近平於2013年提出「推進國家治理體系和治理能力現代化」目標後，不少內地研究港澳機構已經着力為「港澳納入國家治理體系」提供理論支撐，希望藉此推動香港政治進行範式轉移，當中包括三大理據——

首先，「一國兩制」的理論誤區主要在於對社會主義本質和資本主義本質的認知，而偏重「工具理性」的國家治理理論能夠引導正確觀念、認清矛盾所在、緩解相關紛爭；其次，有助提升對「一國兩制」的認知，能夠有利完善中央治理權能，即積極地在特區政府的多元治理主體體系當中扮演中心角色，主動承擔保障特區社會機制完整的責任，建立良好的制度安排，促進不同領域提高治理效能；最後，有利提升「一國兩制」成效和建設科學合理的評價體系，因為治理作為一種政治管理過程，少不了社會各個群體之間的良性互動，也就需要制訂有效的評價標準，才能有效監管特區政府。

當對「特區治理」有了基本認知，再回看習近平在第六屆特區政府就職典禮上的重要講話，基本可以歸納出他是以治理為導向地理順香港應該實現的三個政策維度——

首先，在政策取向上，實現從強調「兩制」向強調「一國」的轉變，突出香港在國家治理體系與治理能力現代化的特殊地位、特定義務、特別權責；其次，在政策焦點上，實現從側重政治領域向側重社經領域的轉變，尤其是通過提高經濟治理和社會治理績效，讓香港市民公平分享發展成果；最後，在政策眼光上，實現從「向內看」到「向外看」的轉變，盡快走出「一城一地」的狹隘格局，及時融入國家發展大潮、把握民族復興機遇、參與全球治理進程，並以開放的視野和積極的心態籌劃「一國兩制」的香港未來。

所以說，習近平講話正在推動香港政治發展的「範式轉移」——以治理為主導、以治理為核心，冀能確立特區治理與國家治理相一致的價值目標、實現相關治理體系和治理能力的提升、促成其他治理主體的協作，從而達至增強發展、排解民憂、維護和諧、重建信任的良性政治生態。

不過，香港要從「失治」走到「善治」，既不能迴避中央的全面管治權，也必須好好把握特區的高度自治權——它既反映「主權」與「授權」的依存關係，也可見「一國」對於「兩制」的統領關係；兩權既是互構，又需互動。如果我們只看到「全面管治權」而忽略其與「高度自治權」的「有機結合」，很容易無限放大前者的負面影響，繼而遺忘後者的重要角色，從而自我矮化香港特別行政區在「一國兩制」當中的正面地位和積極作用。也就是說，香港仍然大有可為，理應自行以「治理」為主題改革未來施政思路，而當務之急特區政府應該好好回答的就是「五個什麼」——秉承什麼價值理念、解決香港什麼矛盾、完善什麼治理體系、提高什麼治理能力、增強什麼治理效能。