打破姓「資」姓「社」迷思　還長者生活尊嚴

在「行政主導」之下，特區政府要權有權、要錢有錢、要法有法，理應可以在聚焦以人民為中心的發展要務時，積極透過秉承公平正義的財富分配機制，為社會各個階層提供土壤和保障，讓少年快樂成長、青年一展所長、壯年事業有成、長者安度晚年。然而，單是「長者安度晚年」一項，已經強差人意，甚至令長壽變成一種折磨。為什麼當局總是未能切實擔起讓普羅大眾共享發展繁榮的主體責任？為什麼政府總會以為資本主義社會無須確保「老有所養，老有所終」？為什麼高官總是對權貴唯唯諾諾以致全民退休保障制度諮詢多年卻仍毫無寸進？這一切，到底是意識形態的教條作祟，還是缺乏承擔的懶政藉口？

香港社福觀處於低度水平

香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授周永新指出，社會保障制度本質上是為了讓人在貧窮、低收入、疾病或退休的時候能得到生活保障。全世界社會保障制度主要可分為兩類，一種是北歐國家典型的需求導向型（needs-based），無論公民本身是否富有，都會給予其全民性的援助金作為保障；另一種則是香港目前所制訂的資產導向型（means-based），即透過不同限度的資產審查提供不同額度的津貼——「長生津」有資產和入息限制，俗稱「生果金」的高齡津貼則毋須申報經濟狀況。

從香港來看，社會保障似乎並非人人皆能享有的基本權利。嶺南大學社會學及社會政策系助理教授歐陽達初及社聯總主任（政策研究及倡議）黃和平合著《未完成的香港社會保障：批判的導論》一書，便以西方經驗反思香港社福保障的形態。他們認為，社會福利制度就是體現「社會權利」的物質條件，二者不可切割，但在香港的討論當中，卻經常將「福利」和「權利」切割開來，認為審查式社保是「福利」、全民式社保才是「權利」。不過，《世界人權宣言》第22條及《經濟、社會及文化權利國際公約》第9條中，都提到社會保障是個人「權利」。由此可見，香港社會福利觀處於低度發展，審查式福利被政府看作是基於仁慈而施行的救濟，而不是公民身份或普世人權的一部份。

《未完成的香港社會保障：批判的導論》還提到，港式新自由主義對於社會保障影響較大。例如，本地政府官員及右翼經濟學者中普遍存在一種聲音，認為在資本主義發展下貧窮不能消除、貧富懸殊不應被縮減，否則便會落入共產主義及福利國家破產的陷阱。只要做大「蛋糕」，自然而然會惠及基層。多年來，港府每當推出關於退休保障的諮詢，都會有商界參與其中，這種迷信大市場的思想也可從商界意見中窺探一二。

姓「資」姓「社」都須保障人民

周永新認為，商界中年紀偏大的人士受傳統觀念影響較大，認為香港一旦達至全民退保便成為社會主義制度而不是資本主義了。「這其實是一種很籠統的看法。社會上有很多種不同制度在運行，資本主義和社會主義之間難以有清晰的界線。」周永新認為，在港英政府時代，政府並無真正的誠意推行社會福利，所以打着「資本主義」的旗號推搪；時至今日，深層次矛盾漸現，那套社保制度千瘡百孔，特區政府萬萬不可步其後塵。

事實上，如今不少歐洲及拉丁美洲國家均採用社會主義的社保規劃，例如實行大學免費、全民醫保、兒童補貼等；而挪威、瑞典及丹麥等福利高、被視為社會民主主義的國家，同時擁有發達的資本主義經濟領域，在二十世紀下半葉便開始結合社會主義及資本主義，控制經濟生產方式。就算是市場經濟，收入差距在所難免，但政府仍會調整稅收及房屋、教育及福利等政策實現收入再分配，縮小貧富差距。

可以說，社會保障是市民最基本的權利，無論是社會主義抑或資本主義社會，對於這項保障都不會完全二元對立起來，更不會以此作為忽視基層民眾福祉的藉口。但在香港，治港精英總是教條理解資本主義的存在，甚至冷漠到把意識形態作為不願作為的藉口。

「補救性」福利落後世界多時

在資本主義社會中，社會福利主要分成三種不同層次：補救、附帶福利及減少社會矛盾。周永新指出，香港的社會福利政策一直是以「補救性」為主，並非附帶福利，至於社會矛盾，則主要由土地房屋問題引起，與退休保障關係不大。

周永新解釋，在香港政府看來，生老病死的需要首先應靠市民自己解決；其次是子女、親戚或朋友；實在無路可走，政府才需要伸出援手。以退休保障制度的討論為例，早在1966年，港英政府便展開在港設立中央公積金的可行性研究，但最終認為貧窮是個人問題、長者生活開支應由家人承擔，便不了了之。直到1971年政府才設立公共援助制度，再於1973年推出傷殘老弱津貼，以公帑補助老人及弱勢社群的基本生活需要。

周永新批評，這樣的想法早已落伍。首先，昔日香港經濟騰飛，大時代下的小人物只要拼搏奮鬥便可成就命運，然而近年世界局勢變化多端，加上香港經濟結構固化、產業發展單一、向上流動停滯，單憑個人努力並不能夠出人頭地，絕對需要政府扶持。其次，隨着時代發展，舊有的家庭結構、鄰里關係和親子關係已經重構，人與人之間變得更加疏離，「養兒防老」的觀念備受挑戰，導致長者愈發無所依靠，更少不了政府支撐。

周永新就此舉例，他家中有六個兄弟姐妹，就算自己沒有孩子承歡膝下，其餘五個兄弟姐妹一定可以幫手，但是下一代人普遍只生養一兩個小孩，許多後生也面臨沉重的生活壓力，更遑論贍養老人，「政府如果不出手，市民只能生活在水深火熱之中」。

晚年「生存」還是「生活」？

社會福利署界定綜援計劃，是為了給那些在經濟上無法自給的人提供安全網，使他們的入息達到一定水平，以應付基本需要。但「基本需要」究竟誰來定義、如今相對「貧窮」而言的標準又是否合理，都被打上一個大大的問號，而「長者基本需要」尤甚。

早在上世紀八十年代，周永新便在《富裕城市中的貧窮》一書中，詳細就貧窮觀點進行問卷調查，涵蓋衣食住行、屋內設備、教育醫療、生活情趣及生活方式。周永新提出，如果一般人的衣食沒有問題，則需要使用一些抽象且為大多數人所認同的項目界定貧窮，例如「帶孩子飲茶」等，而政府在設計和衡量社會服務的需求時必須充分了解社會現象，並蒐集相關資料作為推算服務數量的根據。可是，政府發放金額標準只是按照最基本的溫飽來計算，並沒有考慮到市民並不只是單純地「生存」，亦需要「生活」。他舉例道，「例如橙子的維生素含量比蘋果更高，但價格更貴，為了控制財政預算，政府會按照市民只吃蘋果的標準來發放津貼。」周永新認為，如今的計算方式更加不能滿足市民最真實的生活方式，領取綜援維持生活的人只能靠消費降級來維持收支平衡。

2005年，社聯委任香港中文大學社會工作學系助理教授黃洪為研究員，以「社會可接受的最低限度的生活方式」為基準，進行香港基本生活需要研究。在「長者的基本需要」一章中，研究員從基本食物需要、非食物需要、醫療服務開支及交通費用等方面研究，儘管未與社署的標準詳細對比每一項開支，但結果顯示60歲及以上的健全獨居長者每月生活總開支為2651.98元，家庭長者則為2296.14元，遠遠高於彼時社署的建議標準。

政府曾在1996年檢討綜援制度，以「基本需要預算開支」標準及住戶開支調查來釐定綜援標準金額，往後未再隨通貨膨脹及住戶生活標準變化而調節。也就是說，綜援水平只適用於處在「絕對貧窮」生活線的市民，所以社會早有聲音批評停滯在二十六年前的綜援標準金額「一籃子」基數，未能有效協助綜援人士現時的生活開支。更加令人質疑的是，當政府遲遲未能解決這項關乎數十萬人日常生活的政策缺陷，又怎能做好全民退休保障？

懶官缺乏「有為政府」的承擔

從一方面看，特區政府的社福迷思可能源自對資本主義的教條認識；而從另一方面看，則是治港精英根本缺乏「有為政府」的承擔。

周永新回憶，1998年，時任社署署長梁建邦回應民間關於綜援金額應該提高的意見，表示一旦提高，市民便沒有積極性去工作，後來被報章簡化為「社會福利養懶人」並廣泛傳播，儘管兩個說法有一定差距，但其中體現出來的「小政府」思維可見一斑。周永新認為，整個香港社會的文化都是積極工作，不存在情願靠政府養活都不努力的現象，而即使確實會有少部份人因此喪失鬥志，也不能因小失大，「我做老師，也不會因為班上一兩個學生不交作業就懲罰全班人。」他質疑，那只是政府不願積極作為的託辭。

上文提及的《未完成的香港社會保障：批判的導論》一書中，作者歐陽達初及黃和平提到綜援的問題之一在於資產審查過於嚴苛，如長者資產超出規定審查限額，無津貼可領，只能為了延長積蓄使用時間而節衣縮食，如長者資產低於限額，難以安享晚年，實際上這也是其他幾項審查式津貼共通的問題所在。周永新則指，有一部份長者為了領取綜援而降低生活標準，而社會上也不乏一部份長者通過將資產轉移到子女名下，來躲過審查，這是相當普遍的情況，但也容易因財產歸屬問題，最終引起家庭內部糾紛。

周永新不願評價有關行為是否欺騙或隱瞞，他更傾向相信百姓只是迫於無奈才這樣做。他又認為，錯的不是長者，反而政府應該反思為何未能扛起社會保障責任、倒逼市民作出不誠實行為。說到這裏，周永新滿臉失望：「政府官員的施政思維向來如此，在解決民生問題時，不會將政府的角色放在第一位。」

「香港施政特色便是重視商界利益」

全民退保之路舉步維艱，問題同樣如是——特區政府不願擔起讓長者安享晚年的主體責任，反而任由最大既得利益群體——商界予取予求。周永新提到，商界是全民退保的最大阻力之一。他與港大團隊2014年發表《香港退休保障的未來發展研究報告》後，在不同的座談會間介紹全民老年金計劃，但由於計劃規定僱主需承擔四分之一的老年金稅，等同動了他們的奶酪。至2016年，改良方案雖有諸多讓步，商界仍然企硬。

同樣關注退休保障多年的香港民意研究所副行政總裁鍾劍華也直言「香港的施政特色便是重視商界利益」，例如早在上世紀九十年代初討論公積金時，商界已頻頻向政府施壓，而往後歷任政府也都沒有魄力和智慧說服商界，曾讀社會學的特首林鄭月娥更是無甚建樹。

鍾劍華認為，一個合格的政府應有長遠的視野和領導能力，走在市民前面，想市民之所想、急市民之所急。當出現人口老齡化趨勢時，政府就應該及時着手處理養老問題。然而，每一屆政府官員的決策或倡議不具有延續性，一旦五年後換屆，新官上任未必會作出相同考慮，許多政策或要從頭來過。相較之下，內地的養老保險制度更具延續性，儘管在執行層面或有不足，但比香港更能為退休長者提供合理保障，好讓他們安享晚年。

【編按】
本文原刊於第308期《香港01》周報（2022年3月14日）出版，可點擊同期周報閱讀以下相關文章：
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