平抑電價｜「開放電力市場」和「輸入內地電力」可否混為一談？
中電和港燈今年大加價，按年加幅分別達到兩成及四成半，引發社會廣泛批評特區政府把關不力、縱容兩間電力公司「賺到盡」。適逢港府將與兩電就《管制計劃協議》進行中期檢討，外界強烈寄望三方會就減低准許利潤、分擔價格成本、檢視獎罰機制等等範疇進行磋商，甚至會就「開放電力市場」的呼聲給出可行方向。然而，觀乎環境及生態局長謝展寰等主責官員回應有關議題的左搖右擺——既擔憂干涉定價或令電力公司退出市場，又猶豫開放電網未能保障供電穩定——實在難免令人擔心，他們到底如何說服兩電主動承擔社會責任、甘願將利潤拱手相讓？
立法會議員議案政策分析系列
罕有記名否決修正
立法會上周三（6月14日）辯論由工聯會選委界議員陸頌雄提出、經選委界議員林筱魯和李浩然修正的「輸入內地電力，平抑香港電費」無約束力議案。有別於多數議員議案都可順利通過的場景，是次辯論當中，很多議員指出林筱魯的修正案與原議案存在不小差異、甚或「背道而馳」，因此無法全數贊成或反對，期間更罕有進行記名表決。
陸頌雄和林筱魯的差異是什麼？陸頌雄的原議案促請政府逐步開放電力市場，並增加輸入內地電力的比例，以減少兩電的固定資產投資；同時檢討《管制計劃協議》，降低兩電的准許利潤、調整現行獎罰機制及按月調整燃料費用的做法，從而平抑電費。林筱魯則把「逐步開放電力市場」修正為「探討」，並刪去「降低兩電的准許利潤」。不少議員擔心該議案或讓外界產生「議會縱容兩電繼續加價」的負面觀感，如工聯會和民建聯便表明反對；自由黨和新民黨則投下棄權票；而支持的只有經民聯和數名單頭議員，認為需要重視供電的安全性和穩定性。最終，林筱魯的修正案僅獲得9票贊成，未能通過。
修正案和原議案的共同目標，都是促請特區政府加強管理電力市場，好讓香港市民享受便宜、安全、穩定的電力服務；而兩者的差異，也正好體現了電價議題的核心爭議，即「開放電力市場」和「降低准許利潤」，是否實現政策目標的有效手段？
「利潤管制」變「利潤保障」
要設法降低電價，先要知道加價的原因。香港電力市場較為封閉，中電和港燈都屬是「自然壟斷」，各自在服務區內擁有並營運發電、輸電、配電及零售等整個供應鏈的服務。兩者電價都由「基本電價」和「燃料成本」構成：「基本電價」將每年預測的標準燃料成本、營運成本及准許利潤的總和，除以預測售電量得出；「燃料成本」則按月由用家實報實銷。受俄烏戰爭等不因素影響，近年燃料成本持續飆升。至於基本電價，兩電堅持按照《管制計劃協議》賺足8%利潤，經營成本只能轉嫁至市民身上。因此，現有市場之下要令電力價格回落，可以抑制固定資產淨值的增長，或者降低准許回報率。
先說「降低准許回報」。之所以有此設計，就是希望為電力公司提供一定的回報誘因，促使它們持續提供安全可靠的電力服務。所以，有人擔憂一旦減少電力公司收益，或對電力供應產生負面影響，例如引發電力公司退出市場。不過，有更多人認為，「電力」屬於公共資源，電力公司本來就是透過公共資源獲取私人利益，所以政府也有責任進行適度規管，包括價格或利潤管制，才能確保全港市民能以合理價格享用高質服務。
是次辯論中，多位議員都提到，近年數宗電力事故突顯《管制計劃協議》的獎罰機制存在漏洞。例如，如果涉及人為原因的停電事故能在70分鐘內恢復供電，電力公司竟然可以額外獲得0.015個百分點的准許利潤，引發公眾異議。環境及生態局局長謝展寰在總結發言中表示，會建議改善現行獎罰機制，包括收緊《協議》的表現指標，不給予與人為失誤有關的供電事故任何獎勵，同時加入新指標以懲罰大型嚴重供電事故等。
買內地電並非易事
至於「抑制固定資產淨值」，工聯會九龍東地區直選議員鄧家彪認為，相對於「降低准許回報」而言，此舉沒有什麼可以調整空間，因為一旦抑制固定資產淨值，可能導致電網投資減少，反而降低供電的穩定性及安全性。他提到，另一出路是從內地大量購入電力；他甚至相信香港無需考慮是否購入「零碳電」，因為國家對「碳中和」目標自有安排。
選委界議員陳沛良則表示，支持採取措施降低電費，但是要向內地購電，需要考慮三個因素：首先是向誰購電？深圳還是大灣區？其次是要用什麼方式輸送？購買多少比例的電力？平均成本多少？最後是購入什麼類型的電力？核電還是可再生電？
有些議員以為大量從內地購買電力是相當簡單的事，但實際上，內地電力市場和香港不盡相同——所有電力單位都是國營企業，而且政府都會高度介入電費定價，以確保民眾能夠以低廉價格享用這項人人必需的公共服務。在去年，北京、廣州、深圳等一線城市，每一度電的單價約為0.6、0.7、0.8港元，同期香港則是1.5和1.9港元。
以內地電價為例，由三個因素組成：一是「上網電價」，指發電廠賣給電網公司的成本，根據煤電、光電、核電等不同類型電力定價；二是「輸送配電價」，是電網公司提供接電、送電、賣電等服務的價格總和及線損折價，而不同省區的輸配電價需由政府核准，綜合線損率在4%至9%之間不等；三是「政府基金及附加費用」，如重大水利工程基金、大型水庫移民基金、可再生能源附加，是電力用戶需要承擔的社會政策成本。此外，內地工商業用電量佔比達到80%以上，相關收益會被用於補貼居民；但當電力從民生必需品轉化為「商品」賣給香港時，應否繼續保持便宜的價格，需要畫一個問號。
開放電力市場何時踐行？
新民黨香港島西區直選議員葉劉淑儀也在辯論中質疑低價購入內地電力的合理性。她指出內地節省用電，不像香港很多商場和寫字樓會過度使用冷氣，如果要讓內地將電力平價出售給香港，其實不太合理。正如葉劉淑儀所言，由於高溫氣候的影響使得電力需求增加，內地多個城市電力缺口擴大，甚至出現用電荒和大面積停電，多個城市都倡議節約用電。就在本月12日，廣東省茂名市發布《2023年節約用電倡議書》，表明全市用電負荷已3次創歷史新高，提倡保持辦公場所的空調溫度不低於26度、減少使用電梯等。不止是茂名市，重慶、廣東和海南省其它多個城市的政府部門都發出相似的倡議。
根據《香港能源統計年刊2022》，過去三年內，本地總用電量分別是15.9萬太焦耳、16.5萬太焦耳、16.1萬太焦耳，而由內地進口電力則分別佔28.8%、27.5%、27.6%。謝展寰則在總結發言時透露，2018年批准的中電發展計劃包括強化清潔能源輸電系統工程，預計至2025年完工後，從內地輸入電力的比例將會增加至約35%。
不過，香港總不能把「輸入內地電力」作為解決問題的「萬金油」。一般相信，開放市場競爭有助提高資產營運效率及引入創新意念，從而降低成本並提高運作效益，或可令電費下調。李浩然的修正案便在「增加輸入內地電力」之前，加入「政府應落實載於2015年發布的《電力市場未來發展公眾諮詢》的政策目標，繼續為電力市場引入競爭，以及按照《管制計劃協議》附表五第26及27段，着手準備開放電網讓新供電者使用，以逐步開放電力市場」一段，希望政府重視對電力市場的開放。該修正案同樣獲得通過。
對此，謝展寰承諾，「適時與兩電探討及研究未來電力市場的營運和規管方式，包括是否或如何開放電網。」不過，觀乎他一直以來對開放電力市場的態度，並不算很正面，而且有些搖擺。去年7月上任之後，他表明「香港電力市場制度是電力供應穩定的基石，開放市場未必符合本港效益」；今年1月再受訪，他也說「如電力市場分拆過細及零碎，對本港未必是好方法」；直到是次辯論，他總結發言時仍重申有關觀點，認為「根據海外經驗，開放電網不一定會減低電價和確保供電穩定」，而開放與否涉及複雜因素。
不過，必須指出的是，儘管「開放電力市場」和「輸入內地電力」都可能成為緩解電費壓力的方案，但兩者路徑不同，應該小心區分，不應混為一談。「開放電力市場」是在現有市場之外，引入第三個穩定供應方；「輸入內地電力」則是在現有市場之內，把內地電力視為選項之一。值得注意的是，如果市場開放，而內地電力價格便宜，那選擇購買內地電力就是自然導向的結果；如果市場不開放，購內地電只是為了降低現行電價，那麼當內地電力價格上漲或是供應不穩定的時候，議價權仍然會落回兩電的手中。
如果選擇開放電力市場的方案，就需要計算對比聯網設施的建設成本，以及評估市場競爭對電力供應價格及穩定性的影響，是否值回建設成本。特區政府於2015年發布的《電力市場未來發展公眾諮詢》對是否要引入新市場參與者進行檢視，得出的結論是「雖然我們在短期內將不會有來自內地或本地具規模的新供電源，但我們會為將來引入潛在的新供電者作出所需的準備」，並表示「我們有必要進行所需的準備工作，為日後可能引入新供電者鋪路。這些工作將包括研究開放電網給新供電者使用的詳細安排、研究加強內地與香港之間的聯網及現有電網之間的聯網、以及公布個別的成本數據」。不過，直至今日，特區政府對於開放市場的影響評估仍是「不一定」，正如謝展寰在總結發言時指出，「根據海外經驗，開放電網不一定會減低電價和確保供電穩定。」
如果從內地購入電力，同樣面臨設施建設的成本問題。雖然目前香港也有從大亞灣核電站輸入核電的專線，但容量十分有限，規模化採購內地電力必定需要建設新的聯網設備。上世紀90年代初，中電引入天然氣發電，與內地四大離岸氣田之一、位於海南附近的氣田簽訂20年向香港供應天然氣的合約；到2013年，則開始使用透過內地「西氣東輸」二線輸入。為了讓香港能更靈活地從全球的液化天然氣市場，直接取得具有競爭力價格的天然氣，兩電合資建設「海上液化天然氣接收站」項目。今年5月14日，接收站實現首船卸料和管線通氣，進入試運行階段。如今，天然氣可以通過接收站的兩條海底天然氣管道，從海上液化天然氣接收站，分別連接至龍鼓灘發電廠和南丫發電廠。
商界議員廖長江指出，他十分支持使用清潔能源，但兩電合作海上發電項目的建設使得固定資產上升，政府應思考以資產淨值計算利潤回報率的方式是否合理。謝展寰則回應，會於是次中期檢討向兩電建議減低准許回報率，以期紓緩電費上升的壓力。