區議會改革｜完善地區行政架構　先釐清三大問題

行政長官李家超於上周二（5月2日）公布完善地區治理建議方案，除了恢復區議會委任議員、大量削減直選議員議席數量，更加重整本港地區治理架構，在上層設立分別由政務司及政務司副司長領導的「地區治理領導委員會」、「地區治理專組」，又大幅提高地區民政事務專員的權責，以強化「行政主導」大原則下的地區治理。有關方案有沒有什麼問題需要釐清？可以多大程度上提升地區治理效能？

政府出台「完善地區治理工作」方案。新一屆區議會將由委任、地區委員會界別選舉、區議會地方選區選舉，以及當然議員四種方式組成，共有470個議席。其中委任議員有179席，由行政長官直接委任；地區委員會有176席，將由統稱為「三會」的分區委員會、地區防火委員會、地區滅罪委員會的委員，以「全票制」選出；直選議席則由上屆選舉的452席大幅削減至88席，分佈至由原本452個選區合併而成的44個大選區，經「雙議席單票制」選舉產生；另有27名當然議員，由鄉事委員會主席擔任。

不同界別的參選資格不一，有些界別的門檻被大幅提高。以直選議席為例，參選者除了需要獲得參選選區不少於50名選民提名，通過確認擁護《基本法》、效忠特區的資格審查機制外，還需要額外獲得當區「三會」每會各3名委員的提名，才有資格參與選舉。至於地區委員會界別議席，參選者同樣需要獲得當區「三會」每會各3名委員的提名。

特區政府還引入了「區議員履職監察機制」（見下圖） 。當區民政事務專員（民政專員）只要獲得三名議員聯署，或由當區議員動議獲半數出席議員同意，就能夠將涉嫌觸犯不良行為的區議員交由民政及青年事務局局長委任的「監察委員會」進行調查，民青局局長再根據建議進行懲處裁決，包括警告、罰款和暫停職扣薪等三級處分。

另外一項重大改革，是各區區議會主席不再由議員互選產生，而是改由各區民政專員擔任。作為區議會主席，民政專員有權要求區議員就任何議題收集及反映居民意見，制訂會議常規，設立委員會、選出委員會主席、委任非議員出任委員會成員。而政府曾於2021年暫停區議會在推行「社區參與計劃」及「地區小型工程計劃」項目方面所擔當的撥款角色，亦會繼續由民政總署、各區民政事務處及康樂及文化事務署處理。

顯而易見，區議會的整體職能和民選成份被大幅削弱。公共政策顧問林緻茵向《香港01》指出，區議會本身已被歸為政府行政諮詢架構的一部分，而未來區議會的職能旨在配合政府施政、掌握地區脈搏，反映民意，並為地區市民提供諮詢和轉介服務。與此同時，與區議會相比，民政專員的權力被大幅加強——因為他們除了在區議會擁有諸多權力外，還要統籌區議會、「三會」及「關愛隊」的地區諮詢架構和服務架構，同時擔任地區管理委員會的主席，與不同的地區部門代表搓商、合作解決地區問題。

林緻茵觀察到，政府從兩方面完善地區行政架構。一方面是，政府希望將民政專員打造為「地方特首」，統籌更多資源處理地區事務。另一方面是加強高層領導，將過往地方行政督導委員會等地區行政組織「正式化」（見下圖）。

例如在頂層設立由政務司司長主持的「地區治理領導委員會」（「領導委員會」）統領各相關政策局及部門，就地區治理工作制定策略方針、具體政策及措施以及工作優次，理順區內的政策和措施；下設由政務司副司長主持的「地區治理專組」，統籌和監督部門跟進和落實「領導委員會」定下的策略方針和地區治理政策，並審視民政及青年事務局、民政總署綜合各民政事務專員就其區議會及區管會工作所撰寫的報告。

林緻茵分析，政府旨在透過這些高層架構，建設支援民政專員的地區工作，以解決不同政府部門之間存在法例和權責不清問題，並層層監督地區工作。

林緻茵舉例說，諸如阻街等「老大難」問題，牽涉到地政總署和食物環境衛生署之間權責的灰色地帶，地政署依據的《土地（雜項條文）條例》和食環署依據的《公眾衞生及市政條例》均無即時執法的權力。她認為，高層委員會的作用，能夠理清各部門之間的權責，協助民政專員統籌不同部門的地區工作。

民政專員集地區權力和資源於一身，亦有權監察區議員表現，工作和責任幾何級增量似乎是無可避免，未來亦無法再以「政治化」的區議會作為掩蓋失政的借口。然而，當政府從頂層到基層重整地區治理架構，賦權民政事專員，加強統籌、協調和地區動員能力，並不代表地區治理效便能得以提高。關鍵在於民政專員必須有能力解決地區問題，落區聆聽民意、疏導民情，答好地區工作這份考卷。區議會改革勢在必行，惟特區政府仍然需要釐清民政專員的選拔準則、地區分工和區議會的討論空間這三個問題。

首先，如何選拔民政專員。民政專員屬政務職系（AO）的首長級丙級政務官（D2），根據公務員事務局的數字，現時有219個D2官員，即大概十個人爭一個民政專員的職位。早有意見認為，政府應擴大政治委任制度至民政專員及其下級民政事務助理專員，吸納更多熟悉區情的政治人才，運用他們的政治手腕處理地區工作。不過，新制度下，政府繼續沿用公務員出任民政專員。林緻茵解釋，這個安排或是基於地區事務是公務員系統不可或缺的培訓平台，「正如項目統籌員，需要一定的政治訓練。」她建議，政府應該相應地提高選拔人才的標準，與擴權後民政專員的職位相稱。

其次，區議會和關愛隊如何分工。區議會新增的委任議員、地區委員會界別議員、原有的直選議員和當然議員的分別扮演的角色和分工，同樣亟待釐清。特別當民政專員需要在地區工作中調動這些資源，各司其職。「我並不認為，這一批人全都做同一件事，就能夠發揮地區治理效能。」林緻茵指出，關愛隊是做服務，區議會是面對街坊、下情上達的，委任議員可能是專業人士，提高議會討論質素，但間選議員的定位並不明確。

最後，要做好地區治理，下情上達十分重要，但未來的區議會討論有多大的自由度？民政專員能在多大程度上接納區議會的意見，同樣令人存有疑問。民青局長麥美娟已於上周五（5月5日）立法會民政及文化體育事務委員會和政制事務委員會的聯席會議中，重申當局沒有要求區議員只可收集某類意見，又指區議會需協助政府掌握地區脈搏，意見不論支持與否均要聆聽。但過往區議員在區議會就民生議題與官員針鋒相對的局面，或計已觸犯負面行為清單。林緻茵擔心，「單按字面看，難免會讓人憂慮，假如議員在會上比較激動地發言，是否需要動議調查懲處。這是未來區議會需要磨合的。」