議員議案 · 教育｜師生雖減少　問題一籮籮　政府仍要削減開支嗎

2022年度立法會會期，有三個由議員動議的無約束力議案被否決，當中除了商界極力反對的「活化強制性公積金」及「完善法定最低工資制度」之外，還有月初（12月8日）由教育界議員、教聯會副主席朱國強提出的「維持教育開支佔本地生產總值的比例，提升教育質素」，在分組點票皆獲大比數棄權票而被否決。在辯論中，議員們一致贊同「提升教育質素」，但對於需否硬性規定每年教育開支的GDP佔比不低於某個數值，他們大多表示反對。這場辯論著實令人疑惑，當議會討論「教育開支」，到底是在討論什麼？作為代議士，最應該關注的又是什麼？是應否為教育撥款制定強制指標？還是應該如何善用公帑，改善不同領域的教育問題？

立法會議員議案政策分析系列

教育是投資而非開支

受疫情、移民潮和出生率下降等三方面的衝擊，近年香港學生人數流失明顯，不斷出現縮班、殺校的現象。根據政府統計處，在2022年中，香港人口增長率為-1.6%，是自2020年中以來連續第三年的負增長，較2021年中減少121,500人，其中淨移出人數為95,000人。從教育局今年發布的《學生人數統計報告書 2021/22》可見，全港分別流失14,627名中學生和10,749名小學生，合計25,376人。生源的減少直接影響財政資源的撥用，因為政府一直有套按人頭撥款的邏輯——當學童人口下降，就會削減教學資源。

在2020/2021年，政府在教育方面的經常性開支預算為996億元，佔當年本地生產總值29,112億元的3.4%。由朱國強發起的「維持教育開支佔本地生產總值的比例，提升教育質素」議案便提議以此為基準，促請現屆政府承諾每年教育開支的GDP佔比不會低於3.4%，好讓教育界擁有更多資源解決生源持續下降的問題，並且穩定教學團隊、提升教育質素。辯論主要也是圍繞兩個方面展開：一是師生人數大幅減少，政府應否繼續維持特定比例的教育撥款；二是教育開支有增無減，但教育質素是否與之形成正比。

多位議員指出，學生流失是結構性原因所致，需要正視這一現實。自由黨飲食界議員張宇人因而反對以GDP佔比作為教育開支的硬性指標。他指出，KPI只是用以衡量管理工作的成效，但教育開支的多少應該根據教師和學生的數量去釐定，尤其近年師生人數持續下降，如果政府繼續維持教育開支佔本地生產總值的比例，等於白白浪費「冤枉錢」。教育局局長蔡若蓮也在總結發言中指出，「不應該也不需要單以教育開支佔本地生產總值比率來衡量香港政府對教育的重視和投資」，而倘若以強制開支佔比作為提升教育質素的手段，無疑忽視教育發展的複雜性、專業性和靈活性，也無視師生和家長的努力。

「數字遊戲」無法解決問題

朱國強事後向《香港01》表示，對蔡若蓮的回應感到「驚訝和失望」，因為當局理應爭取增加資源、優化質量，沒有理由唱反調。至於不少意見認為不應以GDP佔比作為教育開支的硬性指標，朱國強表示，很多國家和地區都以此作為衡量教育資源投放的標準，例如全球教育開支的GDP佔比平均值是4.3%，較發達的OECD（經濟合作暨發展組織）國家的平均值則是4.9%，而中國也是以4%的GDP佔比作為底線；他就此質疑，難道國家也是資源運用不當嗎？他又批評，港府只把教育開支視為負擔，但如果是把教育當作投資，就應該看到這些投資將會帶來的回報，而香港的資源投放，就是為了培訓人才。

表面上，朱國強所發起議案是在討論應否維持特定教育開支佔比的問題，但實際上，議案所針對的政府近年總以短視經濟角度想方設法削減教學經費的弊病。可惜的是，在辯論中，議員和官員似乎都集中於糾纏應否設定撥款指標這個偽命題——環顧全球，撥款佔比確實具有一定參考意義，儘管各地政府不會強行制定，但都會致力達標。早在2007年，聯合國教育、科學與文化組織轄下的全民教育高級小組第七次會議報告已就教育撥款比例制定一項「指示性標準」，建議有關份額不應低於國民收入的6%，並要佔整體預算的15%至20%；直到2015年教科文組織發布「教育2030行動框架」，有關標準仍然廣為各國接納。但在香港，教育開支佔比已經越來越不達標，例如在過去三年，教育資源的公共開支佔比已經低於15%，在2020/21年度甚至只佔12.5%，可謂嚴重倒退。

儘管如此，特區政府往往大玩「數字遊戲」迴避問題。例如蔡若蓮在開場發言中表示，在2022至2023年度教育預算總開支和經常開支分別為1,119億元和1,019億元，與1997年相比大幅增長135%及173%，其中後者佔政府總經常開支約18.1%云云。然而，蔡若蓮沒有交代的是，在1997年至2022年間，特區政府的總收入和總開支本身就有213%和389%的增長——相比之下，教育開支的變化顯得微不足道。再者，儘管政府多番重申對教育的重視，但教育經費實在難言充足，例如目前仍未全面推行小班教學，而新近推出的教育項目，諸如特殊教育、創科教育、國安教育、網課教育等，也有諸多不足。

資源既患寡也患不均

以2022/23年度的特殊教育為例，由教育局直接調撥的767.46億元預算當中，特殊教育獲得36.06億元，以照顧有關學生的學習需要，包括把特殊學校師生比例維持在1:4.06的水平。對政府來說，有關撥款金額已較去年大幅增加8.4%，但朱國強表示，相較其他地方的特殊教育，香港發展十分遲緩，例如要到小一才進行評估，直到小二才提供支援。

至於很多發達國家和地區早已推行的STEAM教育，教育局也是直到2016年才發表《推動 STEM 教育——發揮創意潛能》，藉此制定推廣方針，但由於採取「學校為本」政策，導致不同學校發展進度不一。朱國強憶述，當初推進創科教育，每間學校只是撥款20萬元就當是推進了，但很多小學老師都是文科生，根本不熟悉理科，理應加強師資，而20萬元只能購買一些物資和服務，根本不足以培訓人手。他感慨：「這已經是一個大錯誤了。教的人都沒信心，這樣怎麼能教得好呢？絕對沒可能做得好啦！」

朱國強擔心，近年推行的國情國安教育，同樣面對師資和教材的不足，恐會重蹈覆轍。除此之外，受新冠疫情影響而衍生的問題，同樣是教育界的隱患。例如學校不時停課或只能上網課，沒有了校園生活培養學習紀律，一些學生成績一落千丈，有的甚至上網成癮、出現情緒問題，需要尋求心理輔導。當中跨境學童的情況尤其令朱國強放心不下——在2020/2021學年，香港共有約2.7萬名跨境學童，自疫情以來只能上網課，而朱國強今年曾對6000多名跨境學生家長進行問卷調查，發現有80%家長反映子女跟不上學習進度，另有過半數受訪家長表示如果無法通關將會考慮把孩子轉回內地讀書。

教師疲於行政工作

朱國強認為，當學生數量出現結構性下降，特區政府應該趁機強化「小班教學」，但他也強調，小班教學本意不是為了解決人口不足，而是為了提升教育質素。他認為現在中學每班三十多學生的數量過多，如果每班人數減少，教師就可照顧個別差異。對此，特首李家超已在《施政報告2022》提出，因應香港學生人口結構性下降，政府會採取適當措施，例如停辦新校、重置、合併等，善用資源提升教育質素；而政府會繼續有序在公營小學落實小班教學，目標是在兩個學年後超過九成公營小學實施小班教學。不過，朱國強批評政府推行速度太過緩慢：「為什麼要兩年，不能夠即時呢？」

小班教學需要更加優質的教學方法來配合，同時對教師數量的需求也會增加。「現在老師的工作量大到不得了！」朱國強援引教聯會及教工會調查解釋說，近5成教師每周工作超過60個小時，因為除了照顧學生的需要，還有好多教育新政策需要去落實。

可是，工作量有增無減，教師人手卻沒有增加。教育局於今年9月起，增加小學中層管理人手，全日制學校由每3班設1個主任級教師職位，改為每3.2名教師設1個主任級教師職位。但朱國強指出，這些老師升職之後，需要處理很多行政工作，上課節數相應減少，教學人手反而更加不足；他又提到，儘管教育局已安排行政主任幫手處理，但由於局方行政要求越來越多，需要定期完成多項評測和工作報告，「一個人也幫不到多少。」

本身是註冊教師的民建聯選委界議員郭玲麗在辯論中也提到，香港只加不減的教育政策導致教師花費大量時間處理行政工作，未能發揮專業教學效能。在教聯會及教工會的調查中，85%受訪老師反映壓力略大及過大，當中76%認為行政工作是壓力來源之首。