議員議案 · 行政改革｜高效廉潔變成官僚卸責　公僕需要改變什麼

立法會上周四（12月8日）通過由選委界議員林筱魯提出的「深化行政改革，堅持完善治理體系」無約束力議案，促請特區政府改變根深柢固的行政陋習，建立與「一國兩制」相適應的管治文化，以實際行動回應市民所急所需。多位議員批評政府部門各自為政、權責不清、缺乏使命感，遇到跨部門事宜往往「球王美斯或C朗上身」，互相「搓波」推卸責任。除此之外，港府的行政文化還出了什麼問題？

立法會議員議案政策分析系列

長期各自為政
統籌協調失敗

被讚譽為最有效率的香港公務員團隊，向來享譽世界，從瑞士洛桑國際管理發展學院今年6月發布的《2022年世界競爭力年報》中「政府效率」排名可見，儘管特區政府首次從多年的第1位降至第2位，但仍在三甲以內。不過，國際社會與香港市民對政府施政的評價卻出現「平行時空」狀態，根據香港民意研究所由回歸以來的調查，對特區政府整體表現「滿意」的市民基本上不超過一半。難怪總有網民揶揄近年港人常將「報《東張西望》」掛在嘴邊——遇到問題向政府求助無援，要靠「報東張」才能政府認真回覆。

每每談及「提升管治效能」，不少人都會想起「中央政策組」。在港英年代，港督衛奕信於1989年成立中央政策組，擔任政府內部「智囊」角色，主責政策研究、議題分析、掌握民情。自回歸以來，中策組職能歷經改變，由政策建議窄化至搜集民意，及後更因顧問任用問題被指淪為「政治酬庸」。前行政長官林鄭月娥因而改組為「政策創新與統籌辦事處」，原意專注政策研究及跨部門協調工作；結果被批評政治敏感度太低，未能阻止反修例風波的發生。現任行政長官李家超則表示，將成立「特首政策組」以提升政府對長遠及策略性議題的研究和倡議能力；外界對此拭目以待，但也不免產生連串疑問——歷屆政策組不是沒有提倡諸如「一帶一路」、「大灣區」、「雙循環」、人工智能、工業4.0、綠色金融等等重大改革，但往往難以切實推動跨層級和跨部門的協作，問題到底出在哪裡？它們有否處於同一屋簷的工作概念、是否擁有共同實踐的施政目標？

議會上，林筱魯以「樹木管理」做反面教材。政府土地上的樹木由九個部門採取綜合管理方式，各自根據它們的設施和土地範圍護理樹木，即山上的樹、路邊的樹、公園的樹、公共屋村的樹都歸不同部門管理，而發展局轄下的樹木管理辦事處則負責統籌和協調各部門工作。但問題依然頻生，平均每年有800宗涉及部門權責爭議的個案，今年更發生204宗樹木意外。那麼，到底是樹木辦沒有指引？沒有發揮督導者角色？還是有責無權？若然連樹木這種民生問題也未能妥善處理，又談何解決長遠社會策略性議題？

只懂跟足程序
遺忘程序本義

公務員曾以高效、廉潔、專業及謹守程序見稱，但近年不時被批評過分按章辦事，經常糾纏於繁文縟節、不懂靈活變通的「官僚主義」，失去服務香港和市民的使命與承擔。

以7月底在紅磡體育館發生的MIRROR演唱會嚴重事故為例，政府於11月11日公佈的意外調查報告時表示，儘管承辦商「藝能工程」向康文署虛報懸掛裝置的數據，將鋼索安全系數由不符合國際標準的4.2增加至8至10，但根據既有程序，負責審批的康文署結構工程師只須在信任有關屬實的前提下計算是否符合結構安全，就會批出演出許可。這一說辭實在令人質疑，署方是否遺忘本身必須為舞台安全把關的責任？倘若他們能夠以此為審批程序的重中之重，例如除文件以外循其他渠道跟進事件，包括派員到場巡查等等，是否能夠更加切實保障演出人員的人身安全以及演唱會的成功舉行？

然而，當被問及康文署是否淪為只看文件而未能到場核實資料的「橡皮圖章」時，文化體育及旅遊局局長楊潤雄的答覆無疑令人失望。他打斷記者的提問，並指現有機制已有明確的安全要求，不論是承辦商自聘的監督工程人員抑或負責審批演出許可的康文署官員，都須遵守相關規定，署方亦已跟足指引要求承辦商聘請合資格人士進行審查。從他的說法可見，當局仍只強調完成程序的重要，而忽視程序是為安全而設的要義。

為設而設指標
違背施政初衷

民建聯立法會港島西直選議員陳學鋒引用北宋名臣范仲淹《岳陽樓記》名句「先天下之憂而憂，後天下之樂而樂」，重申為官者應該有以天下為己任的承擔意識、以人民為根本的價值追求。香港奉行「高薪養廉」，為公務員和官員提供較為優厚的薪酬待遇，防止他們因為經濟欠佳而以權謀私；但在近年，這些人民公僕時常被指愧對高薪厚職，因為不少人不知民間疾苦，淪為不願積極作為、只是拿著「鐵飯碗」的「打工仔」。

選委界議員管浩鳴牧師便引述市民形容問責官員「離地」、「不吃人間煙火」，又批評不同部門抱著「不求有功，但求無過」、「多做多錯，唔做唔錯」的心態，往往擔心自身利益受損而不敢尋求突破、不願追求進步，從而侷限公務員所應發揮的空間。

為了改善施政，特首李家超在《施政報告2022》制訂110項關鍵績效指標（KPI），開放公眾監察施政過程。他表示KPI不是針對個人，而是針對事件，一旦未能達標就會及時查找原因。可是，當中並沒有直接監督問責官員的指標，指標與公務員升遷及賞罰也不掛鈎，而且很多指標都是濫竽充數的例行事項、根本脫離所應解決問題的目標。這難免令人擔心，公務人員仍未突破思維困境，最終或會疲於追逐指標，反倒拖累施政效能。

值得一提的是，儘管很多議員都從不同方面指出特區政府在行政文化上的陋習，但出席議案辯論的政務司司長陳國基在總結發言時，只是重申《施政報告2022》已經提出多項措施，包括成立四個由司局長主動牽頭的工作小組，以解決跨代貧窮、地區環境衞生、公營房屋和土地供應等問題，而政府亦會優化公務員的培訓和管理，強化賞罰制度，優化動員機制，冀令整個團隊敢於擔當、切實辦事等等。高官如此應對問題，著實令人疑惑——其實議員重讀《施政報告》就可以了，又何須在《施政報告》發表後發起議案？