議員議案．照顧者｜壓力爆煲悲劇頻生　「無名英雄」亟待社會增援

灣仔日前（12月1日）發生弒父縱火自殺倫常雙屍慘案，一名53歲男子疑因長期照顧89歲老父不堪受壓，揮刀殺父後自殺未遂，再縱火燒屋導致雙雙殞命。事件再次揭示照顧者的哀歌，亟待政府和社區伸出援手。諷刺的是，案發前一天（11月30日），立法會才一致通過民建聯議員李世榮提出的「推行『照顧者為本』政策」無約束力議案，促請政府為照顧者提供更全面的支援。香港社會服務聯會服務發展總主任 (家庭及社區) 陳曉園樂見照顧者議題逐漸浮面，但認為政策仍須不斷改進。

立法會議員議案政策分析系列

釐定「照顧者」精準推行「照顧者為本」

香港步入高齡化社會，對於老弱病殘的照顧需求日漸龐大，人人都有機會成為照顧者。一些需要「以老護老」、「以殘護老」的弱勢社群，難免因為支援不足承受重壓，過去三年至少發生9宗倫常慘案（見下表）。當探討照顧者議題，第一個問題便是如何定義「照顧者」。廣義而言，任何承擔起照顧責任的人都是照顧者，不論有薪或無償、專業或業餘。至於特區政府，較為關注照顧長者、殘疾人士、長期病患或有特殊學習困難兒童的無酬照顧者，並為他們提供直接和間接的社區支援服務，包鄰里中心、護理中心、暫託中心等。

不過，社會對照顧者定義各有不同，推算數據上亦有重複計算，導致支援資源未能精準投放。「其實需要一些官方的數字！」香港社會服務聯會服務發展總主任 (家庭及社區) 陳曉園接受《香港01》訪問時表示，希望政府明確界定何謂「照顧者」，繼而提供整存和統一的數據，以便掌握不同類別照顧者的經濟能力、身體狀況、照顧能力等情況，以及被照顧對象的需要，有助制定更加符合照顧者需要的政策措施或服務。

政府統計處《2016年中期人口統計主題性報告：長者》顯示，當時全港已有超過15萬名獨居長者，另有近30萬名長者只與配偶同住，也即每三名長者就有一個需要自己照顧自己或「以老護老」。在人口老化愈趨嚴重的香港，照顧需求肯定有增無減，資深獨立記者陳曉蕾今年出版的著作《大人照顧者》提到，本港目前有多達112萬名照顧者，當中在職和非在職照顧者每周照顧時數分別達到44個和88個小時。照顧者負擔之重，支援措施明顯供不應求——勞工及福利局今年公布委託香港理工大學顧問團隊進行的《香港長者及殘疾人士照顧者的需要及支援顧問研究主要報告》發現，目前大多數社區支援措施的主要服務對象是需要被照顧的長者和殘疾人士，很多受訪的照顧者都表示難以受惠。

不應因為承擔照顧責任而墮入貧窮

民建聯新界東南地區直選議員李世榮在「推行『照顧者為本』政策」議案措辭指出，很多由親人擔任的照顧者本身欠缺專業護理知識，而且需要犧牲工作機會長時間照顧家人。他促請政府以「照顧者為本」，在經濟、心理、護理知識和其他方面提供全方位支援。本身是註冊社工的立法會新界東南地區直選議員林素蔚也指，照顧者政策零零散散、欠缺統籌，不能滿足他們的真實需求。她建議當局積極宣揚「關愛照顧者」的社會文化，而在制定政策前應為「照顧者」釐定統一而清晰的定義，例如善用各類評估工具為照顧者和被照顧者評級，再因應他們的能力和情況，調節不同程度的支援。

為了加強支援，政府自2014年及2016年透過關愛基金推行「為低收入家庭護老者提供生活津貼試驗計劃」及「為低收入的殘疾人士照顧者提供生活津貼試驗計劃」。不過，社福界向來批評兩者分別只有8,000個和3,500個名額，相比全港過百萬名照顧者是杯水車薪；而且申請門檻過高，設有入息審查，不可申領其他社會保障。直到今年，特首李家超剛在《施政報告2022》提出，將上述津貼恆常化並提高金額，例如低收入家庭照顧者每月生活津貼會由2,400元增加四分之一至3,000元，預計約一萬名照顧者受惠。

然而，香港社會服務聯會在10月28日舉辦的「照顧者支援 – 政策倡議及服務發展」研討會上提出，理想的照顧者津貼額應該提高至$3,915。陳曉園解釋，照顧者津貼應與長者生活津貼看齊，儘管社會福利署已經透過一系列評估長者在社區生活的最基本生活開支，然而年長的照顧者不但要應付自己的生活，更要照顧他人，所需開支必然增加，「例如照顧者陪長者去覆診要乘車、買輔助醫療藥物和食物，因此不能當他（照顧者）是一個健全人士去計算，最起碼要視佢為一個長者，提供在社區生活最基本的開支。」

照顧責任不應再由照顧者獨自承擔

李世榮在上述議案辯論中倡議將照顧者津貼改為由「在職家庭津貼」系統發放，方便正在領取長者生活津貼等公共福利金的照顧者申領，使更多人受惠。他又提議推出類似長者咭的「照顧者通行證」，憑證可以享有乘車優惠、超市購物折扣，甚或延伸至照顧者醫療劵，又或結合科技以載入醫療紀錄、方便覆診等。林素蔚則建議取消照顧者津貼的申領人數上限、入息審查及不能領取其他資助等要求，協助照顧者應付基本生活需要。

除了津貼之外，最能紓緩照顧者壓力的措施，就是提供足夠的社區支援服務。社聯與各社福機構倡議把每年10月訂為「照顧者月」，今年以「同行分擔」為主題，希望透過一系列公眾教育活動及研討會，宣揚以「社區為本」理念承托照顧者的重要性，推動社區與照顧者同行，分擔他們的照顧重擔，減輕其壓力。上述理大研究報告也建議，香港應該制定「照顧者三層支援模式」，即重新釐定政府、市場、家庭的角色，從而有針對性地提升照顧者的能力、鼓勵家庭和非正規支援、推廣服務整合的協作模式。

陳曉園認為只要活化資源，照顧者無需獨力承擔照顧責任，而是可以由政府、社區、慈善團體、商業機構等界別共同分擔。以政府提倡的「居家安老」策略為例，她相信如果各界支援到位，政策有望達至雙贏——一方面長者可以在熟悉的家庭和社區安享晚年，另一方面避免依賴社區院舍資源，但首先要有整全配套措施支援他們實踐居家安老。她舉例，坊間有不少服務機構提供照顧者支援服務，包括暫託服務和照顧者訓練等，可建構支援網絡，分享過來人的照顧經驗或支援資訊，有助他們紓緩壓力、解答彼此疑難。商界也可給予照顧者肯定和回饋，例如公司可為照顧者制定特別假期和彈性工作安排。

李世榮在議案發言中形容照顧者是「無名英雄」，身心承受巨大壓力，希望特區政府為他們緊急增援。很多參與辯論的議員也都提到，政府不是沒有照顧者政策，但相關資源有限、服務不足，亟待當局重新檢視，從速填補漏洞，以免壓力爆煲的悲劇再生。