從港英到特區　公務員「政治中立」的迷思

香港近年的「選擇性乜乜」問題很嚴重。例如在高談闊論「言論自由」時，總強調這是與生俱來的公民權利，卻很少談及行使它時附有特別的責任和義務，必須尊重他人權利、保障國家安全、維持公共秩序。去年至今鬧得熱烘烘的公務員「政治中立」原則又是一例，有組織以公務員即使要維持「政治中立」、但同樣享有基本公民權利為由，先後發動公務員「反修例」示威集會和「反國安」罷工公投；然而，包括回歸前後的香港在內，世界各地的公務員正正基於「政治中立」原則而被限制了一定程度的言論、選舉和結社自由，因為他們掌握分配公共資源的權力，更須遵守嚴格的行為規範和紀律要求，以體現且讓市民看見其「不偏不倚」——可是，有些人為求達到動員社會的政治目的，不但對這項基本的政治倫理「選擇性失明」，甚至罔顧公務員「政治中立」的關鍵前提必然是「效忠國家」和「效忠政府」。

政治中立VS效忠政府

經過不同政治陣營的「選擇性演繹」，香港社會普遍對「政治中立」存在誤讀。最常見的是，一般人從字面上看，大概會以為「政治中立」意指公務員在政治問題上不偏袒任何一方，包括特區政府；然而，事實上，「政治中立」所適用的範疇並不只是「政治問題」，而它所對應的需要對其保持「中立」的對象並不包括特區政府。

根據2009年頒布的《公務員守則》，「政治中立」的首兩項要求是指——「不論本身的政治理念為何，公務員必須對在任的行政長官及政府完全忠誠，並須竭盡所能地履行職務」，「在履行公職時（包括提供意見、作出決定或採取行動），他們不得受本身的黨派政治聯繫或黨派政治信念所支配或影響」——由此可見，「效忠政府」是「政治中立」的一大前提，而維持「政治中立」所針對的其實是公務員自身的政治信念和政黨聯繫。

在市民對特區政府的滿意率淨值低至負54個百分點的當下，談論「效忠政府」難免會出現抵抗情緒；然而，現實是，環顧世界各地，自從「政治中立」原則出現的那一刻開始，不論人們對當時政府的認受性有多高或多低，公務員都必須「效忠國家」和「效忠政府」。

為何「效忠」如此重要？廣受參考的德國公務員效忠理論便認為，公務員的效忠義務是公務員和國家之間的心理契約，即國家期望公務員具備履行這項義務的自我意識，並要體現於外在的表現上，所以公務員必須宣誓效忠《憲法》，並須積極維護憲法秩序，包括要求他們保持發表政治意見時不得違反「效忠義務」，更不能加入任何偏激、極端、違背《憲法》的政團。

不必訝異，因為從英殖時期就引入香港的「政治中立」原則，同樣附有「效忠政府」的潛台詞。西方國家在十九世紀末至二十世紀初逐漸形成「政黨輪替」制度，「政治中立」自此應運而生，用來分隔「政治」和「行政」兩個系統的官員，以確保政府即使經過選舉更迭，也仍有大批保持「政治中立」的公務員以「效忠國家」和「效忠政府」為前提，遠離黨派鬥爭，繼續公平公正地維持行政管理的工作。

英國學者大多把上述的官員劃分稱為「兩官分途」，並以此作為公務員維持「政治中立」原則的基礎——當地把政府官員分為「政務官」和「事務官」，前者有一定任期，且隨內閣的更迭而進退，後者屬常任官員，並不與內閣共進退；前者領導後者，而後者必須為前者表現超然於個人立場的忠誠服務。一般也相信，「政治中立」原則有助公務員維持專業，避免助長權力尋租或利益輸送，得以鞏固政府的管治威信。

值得注意的是，港英政府引入「政治中立」原則時，香港既沒有「政黨輪替」，也沒有「兩官分途」，但「萬變不離其宗」的是，公務員維持「政治中立」前必須「效忠港督」。按照《英皇制誥》和《皇室訓令》的規定，公務員的任命和升遷全由港督決定——擁有決策權的高級官員通常由英國政府直接委派，由殖民政府招募和管理的本地官員則負責執行決策，兩者形成帶有濃厚殖民色彩的「二元分工」人事格局，而所有官員必須對港督負責；直到上世紀八十年代，才基本實現了公務員隊伍的本土化，而此前所植入的「政治中立」原則，表面上看似「去政治化」，實際上卻是通過限制公務員參與政治活動，以防範具有「左派傾向」的本土公務員和內地接觸，藉此強化行政官僚對港督的忠誠度，從而減低對殖民統治的威脅。

香港回歸後，特區政府順其自然地繼承了港英政府的「政治中立」原則；然而，當局卻未能有效將其與「一國兩制」相扣連，也未能好好說明「政治中立」必須以「效忠政府」作為前提的基本事實，導致不同政治陣營有機可乘，把「政治中立」演繹成另一個模樣。

首任特首董建華於2002年推動實施俗稱「高官問責制」的「主要官員問責制度」，可謂令「政治中立」原則愈走愈偏的關鍵——它把政務司司長、財政司司長、律政司司長及所有政策局局長納入問責官員，其後再擴展至特首辦主任、副局長和政治助理的層面，以此奠定「兩官分途」的框架，正式區分問責官員和公務員的基本職責——前者負責制定政治決策，進行政治遊說工作，需要承擔政治責任，後者堅守「政治中立」原則，執行前者的政治決策，但不用承擔政治責任。問題是，這偏偏令問責官員和公務員之間產生不必要的隔閡，甚至令公務員以為他們沒有義務協助問責官員從事政治工作，導致香港出現嚴重的政治內耗。

當公務員得以「政治中立」為由，推卸自身本應肩負的「政治效忠」和「政治責任」，也難怪較早前當公務員事務局局長聶德權提出公務員在「一國兩制」下同屬特區和國家的公職人員、故執行職務時必須思考其雙重身份時，竟然引起多個公務員組織和泛民政團反駁「聞所未聞」，又認為《基本法》列明香港公務員只需要對特區負責，甚至擔心有關說法恐怕與「政治中立」原則相抵觸。

然而，《基本法》規定「香港特別行政區」並非獨立政體，也不可能脫離「中華人民共和國」獨立存在，所以「香港公務員」更準確的稱呼是「中國香港公務員」，當他們需要「對特區政府負責」時，本身就意味也必須「對中央政府負責」。試問，如果公務員能夠清楚認知，「一國」是「兩制」的根本而「效忠政府」是「政治中立」的前提，又怎麼可能在行政倫理上把「國家」和「特區」切割看待、並且罔顧「效忠」而放大「中立」？

政治中立VS公民權利

有趣的是，個別政治陣營討論「政治中立」時，經常忽視「政治效忠」，而無限放大「公民權利」。 然而，放眼世界的「政治中立」原則，它在保護公務員免受政黨政治的控制以確保「公共行政中立」的同時，也在一定程度上限制了公務員在政治方面的基本權利，例如言論、選舉和結社自由 ── 因為他們掌握了分配公共資源的權力，更加需要讓市民看見其「不偏不倚」，因此，對於掌握不同公權力、處於不同層級的公務員，自然也有著不同程度的基於「政治中立」 的行為規範和紀律要求 ── 換言之，公務員並不享有與民同等的公民權利。

根據曾任發展局政治助理的北京大學法學博士何建宗的研究，在香港的官方文件中，「政治中立」一詞最早出現在1990年10月由布政司署發出的一份名為《公務員加入政治組織及參與政治活動》的內部通告，當中包括三大內容：

首先，列明公務員「須保持政治中立，借此確保政府事務能秉公辦理，並且讓公眾人士見到確實這樣辦理，這點至關重要」，但它並沒有詳細為「政治中立」寫下定義；

其次，除警務處紀律人員之外，在符合上述原則的情況下，政府不反對公務員加入政治組織，但他們應該確保有關行為不會與其公務產生利益衝突；

最後，公務員不能參加區議會和立法會選舉，但除了首長級人員、政務主任、新聞主任、警務處紀律人員、署理待任上述職務的人員之外，公務員在沒有利益衝突和不違反外間工作規定的情況下，可以參加助選活動，但要遵守一些行為規範，例如「注意避免令政府在推行政策方面造成尷尬，或作出可能損害公務員隊伍良好聲譽的行為」、「不應使用政府資源」、「言論需審慎、言論宜溫和合度」、「對所屬部門負責處理的事宜不宜評論」。

直到回歸後，該通告曾因名稱更改和個別組織被撤銷而進行些微修訂，但基本內容不變，其所涵蓋的適用對象和受限範圍一直沿用至今。除此之外，特區政府還發布了《公務人員（管理）命令》、《公務人員（紀律）規例》和《公務員事務規例》以規管公務員，但後者同屬不對外公開的內部通告。至2009年，特區政府把2002年發布的《主要官員問責制下公務員的角色和責任》進一步修訂為《公務員守則》，當中更為清晰地界定了公務員維持「政治中立」而受限的公民權利，包括出席黨派活動、助選或參選的自由：

「3.7 不論本身的政治信念為何，公務員必須對在任的行政長官及政府完全忠誠，並竭盡所能地履行職務。在履行公職時（包括提供意見、作出決定或採取行動），他們不得受本身的黨派政治聯繫或黨派政治信念所支配或影響，公務員不得以公職身份參與黨派的政治活動，亦不得把公共資源運用於黨派的政治目的上，例如進行助選活動或為政黨籌款。」

「3.8 公務員以私人身份加入政黨或參與政黨活動時，必須遵守當時適用於公務員隊伍的相關規例、規則和指引。他們須避免參與可能引致與公職身份或職務和職責有實際、觀感上或潛在利益衝突，或可能引致出現偏私情況的政黨活動。他們亦須確保以私人身份參與政黨活動，不會令政府尷尬，或損害或可能令人有理由認為有損其在公職上處事不偏不倚的和政治中立的形象。他們必須遵守一切就參與政黨及/或助選活動所訂下的規限。」

「3.9 《行政長官選舉條例》（香港法例第569章）、《立法會條例》（香港法例第542章）及《區議會條例》（香港法例第547章）分別規定，公務員不符合獲提名為行政長官、立法會或區議會選舉候選人的資格。根據有關法例，他們亦不符合獲選為立法會或區議會民選議員的資格。公務員如擬競逐行政長官、立法會或區議會議席，必須退休（如年齡符合條件的話）或辭職，以脫離公務員隊伍。」

綜合香港與英國、美國和德國的政治實踐，簡單而言，維持「政治中立」時一般具備以下五大限制：（1）不能為個別政黨或組織服務；（2）履行公職時不得受本身政治聯繫或政治信念影響，不得以公職身份參與黨派的政治活動；（3）必須匿名表達意見，避免在公共領域發表政治意見；（4）參與政黨或政治活動時有所限制，具體視乎公務員的級別和工作性質；（5）對公務員參與國家和地區的選舉、助選、協助籌款等等，同樣作出一定限制。

選擇性的「政治中立」　無王管的義務守則？

然而，香港論及「政治中立」原則時，尤其是那些從乘著反修例之勢而活躍於人前的新興公務員組織，往往只強調公務員同樣享有公民權利，卻忽視他們更加需要遵守嚴格的行為規範和紀律要求。更嚴重的問題是，香港對於公務員違反「政治中立」的懲處，根本不如外國般與時俱進和明確，導致所有守則規例形同虛設。

例如前文提及的《公務員加入政治組織和參與政治活動》內部通告，直到回歸後也沒有因應憲制秩序的改變和網絡文化的興起而作出調整——當中規定公務員在不違反「政治中立」的原則下可以加入「政治組織」，但有關「政治組織」的定義只涵蓋兩大內容：一是組織鼓吹與香港有關的政治意見，並通過宣明目標或活動去達致，二是推舉候選人競選區議會或立法會的組織。

然而，近年港獨思潮冒起，通告卻未有限制公務員不得加入這類與《中國憲法》和《基本法》相違背的組織。至於公務員受限制參與的「政治活動」，也沒有涵蓋因應社交媒體普遍流行而衍生的網絡動員活動，例如「新公務員工會」便在社交網站建立群組，又號召會員參與涉及反對「港區國安法」的罷工公投，也不時發表政治性言論。

再者，《公務員守則》當中，關於「政治中立」的條文其實存在不少漏洞。例如《守則》只明確規定禁止公務員以公職名義參加政治組織或政治活動，卻沒有明言公務員能否以「個人名義」參加有關組織或活動，這變相賦予公務員一個極大的灰色地帶——去年反修例風波期間，任職勞工處二級助理事務主任的顏武周曾經發起「公僕仝人，與民同行」的公務員集會，要求當局回應「五大訴求」；當被質疑此舉違反「政治中立」原則時，他辯駁稱是以個人身份發起集會，出席的公務員也是以個人身份參加集會，而當公務員休班時脫下制服，就只是普通市民，同樣享有集會自由，可以就政治議題發聲。

諷刺的是，顏武周等人明明是以「公務員」之名發起反對政府政策的集會，卻又以「個人」而非「公務員」身份為出席的集會公僕作狡辯。事實上，只要是在任的公務員，無論當刻是否正在執行公務，他們的「公務員」身份都不會發生任何改變，而他們的違規行為也不會因為是「個人身份」而減少對「政治中立」乃至整個行政官僚所造成的負面影響。

然而，由於香港並沒有制訂《公務員政治中立法》，即使公務員違反上述《公務員守則》或《公務員加入政治組織及參與政治活動》內部通告的規定，也必須通過政府內部的公務員紀律處分機制去處理，而具體個案並不會對外公開。以2014年「佔領中環」為例，當時有公務員在Facebook成立「公務員撐雨傘」專頁，支持「佔中」之餘，更鼓動公務員上載遮擋了名字和照片的員工證，聲稱有逾1,000名、遍布78個政府部門的公務員參與有關活動—從實際環境來說，這絕對是「政治活動」的一種，但根據何建宗的統計，他翻查過去幾年處理公務員紀律問題的公務員敍用委員會年報，並沒有違反「政治中立」的個案。

英國同樣沒有為公務員的「政治中立」立法，而是把它當作公務員聘用條款的一部份，但當局的規限和執行都比香港嚴格得多。當局對「政治活動」的定義範疇十分廣泛，包括參選、助選、發表政治言論、投稿、著書等等，而無論參與哪種活動，事先都要向上級或部門首長申請，審批一方也需要提供詳細指引。

美國、德國和台灣則有制訂《公務員法》。以「政治中立」來說，美國早於1939年通過《哈奇法》，又名《防止有害政治活動法案》，適用於由聯邦政府撥款的全國僱員，規定他們不得參與黨派選舉或相關政治活動，美國更設立特別調查辦公室，為公務員參與政治和發表言論的規限訂立詳細指引，包括他們在互聯網絡和社交媒體的黨派活動；曾經有名鑄幣廠工人在選舉當天從事政黨活動，因而被控違反《哈奇法》，聯邦最高法院認為，他雖然只是一名低級政府僱員，參加黨派活動對國家的影響也微乎其微，但如果允許一個僱員參與，政體聯邦僱員積極參與政治的累積效應會很大，屆時可能影響公共服務的效率。

至於台灣的《公務人員行政中立法》，則明確規範公務人員參與政治活動的限制，例如第9（三）條規定，「公務人員不得為支持或反對特定之政黨、其他政治團體或公職候選人」，從事「主持集會、發起遊行或領導聯署活動」、「在大眾傳播媒體具銜或具名廣告」等等。

剛剛在港頒布實施的「港區國安法」列明，香港居民在參選或者就任公職時，應當依法簽署文件以確認或者宣誓擁護《基本法》，效忠中華人民共和國香港特別行政區；公務員事務局局長聶德權也已預告，當局正就公務員宣誓進行研究工作，下月將向立法會提交進度報告——可見，如果公務員繼續選擇性演繹「政治中立」，他們或將進一步斷送更多可以自行演繹的選擇。

【編按】
本文原刊於第220期《香港01》周報（2020年6月29日出版）