「少干預」人口政策　「少子化」後患無窮

國家統計局上周二（5月11日）公布第七次全國人口普查結果，顯示人口增速放緩、年齡結構不均等問題，而首當其衝的就是老齡化和少子化危機。無獨有偶，這也正是香港人口結構的老問題，在出生率連年下跌的情況下，去年再受疫情拖累而創下回歸以來新低，出生嬰兒數目按年急挫18.5%，每千名人口中只有5.8名活產嬰兒，比十年前少了一半。
本港生育數字大幅減少，連帶着未來的幼兒及學前服務需求、中小學、大學收生、就業市場都會面臨「大挑戰」。然而，儘管生育率低、社會老齡化、勞動力不足等等已是確鑿無誤的人口結構問題，但特區政府似乎無意積極鼓勵生育，甚至只把香港的人口政策與粵港澳大灣區的人口快速增長掛鈎，認為當局無權干預市民的生育權利。
誠然，「派糖」鼓勵生育並不符合經濟效益，但比起因噎廢食，更應考慮怎樣的人口政策才能「有效地」提高生育率。究竟香港多年以來的人口政策是否陷入一個「盲區」，只懂得「調節」，卻無法為市民掃平生育的障礙，令社會更加「宜生」、「宜居」？

本港的人口結構問題不是今時今日才出現，政府已相繼成立「人口政策專責小組」（2002年）、「人口政策督導委員會」（2007年），並在2018年成立整合各界資源的「人力資源規劃委員會」來處理人口結構問題。但現在看來，問題絲毫未見改善，甚至在不久的將來，本港將步入「超老齡化」社會。

疫後提早步入「超老齡化」社會

「2019年，65歲以上老人已經達到了將近20%；2034年，老年人佔總人口將超過30%，到2069年，相關比例更會升至近40%。」香港中文大學社會學系教授同鈺瑩接受《香港01》訪問時指出，在低生育意願和人口老齡化持續惡化之下，香港的人口結構問題更為嚴峻。

聯合國這樣定義「老齡化社會」：當一個地區65歲以上老年人口佔人口總數的7%以上，該地區就進入了老齡化社會。香港將在2034年進入「超老齡化」社會，到2069年，老年撫養比率或會增加到2：1或接近1：1。可是，我們要怎樣理解超老齡化社會和它所帶來的結構性問題？如果老年撫養率真的達到1：1，將會對整個社會、政府和個人生活帶來怎樣的影響？

簡單地講， 就是從事生產的人少了，需要供養的老年人多了，經濟增長自然減緩。據政府統計處資料，2015年，有多達74%長者患有慢性疾病，政府的公共醫療和社會福利開支自然增加，而這些開支最後又由政府的收入—賣地和稅收來承擔。面對龐大的社會經濟負擔，政府為免人口問題造成結構性赤字，要不開源—加稅，要不節流—減少養老開支。假如政府遲遲不願制訂全民退休保障，大部份長者又基於生活成本過高而難有什麼積蓄，單靠勞動人口將無法承擔上述公共開支，長者只能「活到老，做到老」。

再者，大批老齡人口必然會改變目前社會的生產和消費模式；社區需要有更多安老服務（護老院舍、健康中心、情緒支援服務）、老年友好設施（電梯、扶手、安全的過路設施、防滑的通道）來滿足老年人的生活需要。而要將香港打造成「老年友好城市」，政府必須投放大量的預算和人力資源，這又把問題帶回到錢和勞動人口不足等結構性問題。

因此，要減緩香港步入超老齡化的速度，或確保有足夠的財政收入，自然要擴闊稅基、增加課稅的對象；而要滿足超老齡化社會衍生的需求，社會同樣需要更多勞動人口從事生育和安老服務，鼓勵生育和開放移民門檻都是增加勞動人口的可行方法。

適應性人口政策只是杯水車薪

德國科隆大學社會學與社會心理學研究所研究員陳夢妮認為，減緩老齡化趨勢的政策可以分為「干預性」和「適應性」兩大類，而干預性又可以分為快速的方法—增加移民；和較慢的處理方法—通過政策鼓勵生育，往往要投入大量資金、提供大量設施、假期，投資周期長，需要投入較大成本，往往需更長時間才能顯現效果，「雖然效果不是很顯著，但能從根源上解決問題。」

所謂的「適應性」人口政策，就是政府順應人口老化的趨勢，調整養老金等社會福利制度，並延長退休年齡和創造更多就業機會給婦女，在現有人口結構中增加勞動人口的佔比。然而，即使是人口政策，港府還是離不開「少干預」的心態，偏重於適應性的人才政策。陳夢妮形容，雖然政府有推出干預性的政策，但比起亞洲其他高收入社會，投入相當有限。

過去，政府干預性的人口政策以移民政策為主，依賴於高級人才和單程證家庭團聚—「優秀人才入境計劃」、「輸入內地人才計劃」、「單程證」來補充勞動人口和緩解人才不足的問題。但每日150個單程證來港名額（每年54,750個名額）不但沒有填滿，除去2016年，近七年以來，每年餘下近萬多個名額。同鈺瑩預示，隨着內地收入不斷提高，經單程證來港的人將會愈來愈少。

根據世界銀行的數據，香港在2017年的人口增長率為0.7%，低於全球的1.2%和北美的0.8%，與東亞地區的0.7%相若，而根據政府統計處數字，2018年年中本地人口增長率為0.8%，往後不斷下降，2019年年底為0.5%；2020年年底更出現0.6%的跌幅。這樣看來，不論是實際的人口增長數字，還是2019年政府發布的「2027年人力資源推算」中預示2027年香港將會有17萬個職位「有工無人做」，都反映出現行「少干預」的人口政策未能奏效，在嚴峻的人口結構問題面前，相關措施不過是「杯水車薪」。

公共利益和市場利益之間的矛盾

同鈺瑩指出，政府缺乏「主觀能動性」調整人口結構的背後，一方面源於政府治理角色的轉變，「過往殖民地時期，港人治理權受限，回歸後『港人治港』，政府需要時間和經驗積累，以適應這一治理角色的轉變。」另一方面，這與香港的自由經濟體不無關係，「香港是最自由的經濟體之一，政府可能覺得做什麼都會影響到這種自由經濟的模式。」

同鈺瑩所指的「影響到自由經濟體」，既可以指政府對市場的「積極不干預」，又可以指向政府對鼓勵生育政策的立場。「增加女性產假，那麼誰來承擔損失？市場雖然認為政府應該這樣做，但市場要保護它的盈利，所以，沒有好的政策配合，市場很難答應。」她認為，調整人口政策必然會涉及公共利益和市場利益之間的矛盾，很難去平衡，「除非政府給很多補貼，來補貼企業的損失，但當政府希望和企業一起承擔成本，企業卻可能不願意了。」

以去年7月在立法會三讀通過的延長法定產假四周為例，這項政策在2018年公布初期，勞資及政府三方就成本問題爭持—商界不是大喊政策損害「營商環境」，就是要求政府代為埋單。即使政府願意用公帑補貼產假薪金，但勞資雙方仍然在同年11月30日的勞工顧問委員會會議上就設補貼上限產生分歧：勞方期望僱主向高薪僱員支付補貼差額；資方則認為不少國家及地區都設立補貼上限，認為做法合適，反建議政府設立自願上班機制，容許健康狀況良好的婦女自行選擇是否上班，隨即被勞方代表、工聯會鄧家彪質疑：「如果咁做，咪打爛咗政策原意？」

「因噎廢食」拒推鼓勵生育政策

要減緩香港人口老化趨勢，無論是透過增加勞動人口還是增加生育率，政府無疑都需要一個全面的人口政策。然而，政府為何對鼓勵生育這個能夠從根源上解決人口老化問題的措施「視若無睹」？亦未有推出更多干預性的措施來緩解老齡化趨勢和少子化問題？

我們不難從政務司司長張建宗於2017年3月29日書面答覆立法會議員葛珮帆的提問中看到端倪。張建宗表示，由於這些因素主要涉及個人選擇、生活模式的取捨等，督導委員會認為單憑政府政策難以根本性扭轉低生育率的趨勢，而由於生兒育女是重要的家庭決定，政府過分干預未必恰當。

這無疑是將問題歸咎於市民的個人選擇和生活模式，以為政府「難以根本性扭轉低生育率的趨勢」就「因噎廢食」，不推出鼓勵生育政策。同鈺瑩形容政府在鼓勵生育政策上的立場好像很「自由」，「基本上依賴家庭自身，給你充分的自由，你想生就生，你想結婚就結婚，我不通過政策去引導你結婚或者生孩子。」

但事實上，低生育的「個人選擇」與不適合生育的社會、經濟環境不無關係；而政府的政策又影響着社會、經濟環境的好壞，倒過來影響人口的去或留，以及市民的結婚和生育意願。這正好顯示政府的思維盲區，以「少干預」的移民措施搭配適應性的人口政策，「小修小補」香港的人口結構問題；以「自由」之名規避調整人口政策所產生的公共利益和市場利益之間的矛盾。「只要經濟能夠持續發展，政府似乎不太關注需要結婚或者生育的人們面臨的困難。」同鈺瑩無奈稱。

的而且確，過去香港收入遠高於內地，對內地人來說，移民香港確實有一定的吸引力，但隨着內地工資不斷提高，各個城市都以不同的優惠政策和生活補貼「搶人」，此消彼長之下，香港的吸引力隨之下降。

問題的關鍵還在於，香港即使有足夠的吸引力能吸引內地或海外人口前來，但作為一個生活成本極高的城市，香港憑什麼能夠吸引他們在這裏紮根，甚或生兒育女？也許在他們眼中，香港只是一個「跳板」，最終還是會選擇回到內地或國外生活。

雖然未有確實數字能反映出外來人口的留港意願，但按政府「其他香港居民淨移入/淨移出」的統計數字，即計算常住及流動人口的每年移出數字，當中包括僑民、外來工作人士及外地學生等，近年只有2015年及2018年兩年呈淨移入，其餘皆為淨移出（見表一），足以抵銷逾半單程證的移入人數。

或許以常住及流動人口的移出數據來論證香港的吸引力有些以偏概全，但如果我們將目光放在淨遷移與出生數字之間的關係，則會發現縱使香港的整體人口年年上升（去年除外），但本地生育數字只有輕微變化──換言之，縱使香港能夠吸引外來人口，但要令他們紮根於此，甚或在這裏成家立室、生兒育女，仍有一定的困難。

陳夢妮直言，假如政府一味追求經濟增長，卻忽視了居住者生活素質，只會把人「趕走」，「若生活在這裏的人生活素質不高、生活得不快樂，只會有更多人選擇離開香港，移民國外。」而從上述的數據來看，相關的移民政策的確無法持續地緩解香港勞動力不足的問題。如此「一環套一環」，問題最終又落在到底香港適不適合生育之上。

假不可控之名無視核心問題

香港高昂的房價、教學和養育成本抑制着個人的生育意願，從數據看來，不但生育率，連帶着結婚率也在屢創新低（見表二）。陳夢妮分析指，隨着社會、經濟發展，「單身很好」、「一個人也不錯」這種文化觀念會抑制港人的結婚和生育意願。但除了觀念性因素之外，育兒的經濟成本和時間成本都導致了當下的生育率如此之低。「現時香港男少女多的人口結構，從比例上令很多香港女性難以找到匹配的配偶，但即使找到，他們是不是可以真的成為戀人或結為夫婦？還得看他們有沒有時間談戀愛。」

根據瑞銀集團2018年《價格與收入》研究報告，香港打工仔平均每周工作時間高達52小時，即平均一年工作時間達2,172小時，在全球77個城市中排行第一。但無奈的是，政府自2010至2011年度的《施政報告》中承諾研究規管最高工時至今，十年過去了，標準工時仍未見蹤影。

雖然2013年勞、資、政府三方成立了標準工時委員會，但長期未能達成共識，勞方代表甚至在2016年退出委員會。同年，委員會在欠缺勞方代表的情況下向政府提交《標準工時政策研究報告》，建議政府以「合約工時」規管工時問題，但該方案只規定僱主和僱員在合約中標明雙方協議的工時及超時工作補償，包括超時工資或補假，即只要勞資雙方你情我願，不合理的長工時亦屬「合法」。

與此同時，「房價是最好的避孕藥」、「生一個小孩要四百萬」等說法在社會廣泛流傳，時刻提醒市民生育孩子所帶來的沉重代價。工作不穩、收入不高、精神壓力大，亦沒有足夠的居住空間容納新生兒，市民自然不願結婚、亦不願生育。陳夢妮認為，這個因素其實可以避免，「只要令年輕人有更好的工作環境、更穩定的工作、更高的收入，他們對自己經濟能力的預期便會提高，結婚和生育率自然也有所提高。」

在經濟成本、時間和文化觀念層層壓力之下，政府不但未有積極推出更多干預性的政策鼓勵生育。更沒有為事業發展順遂的職業女性或忙於餬口的「雙職家庭」提供足夠的幼兒照顧和教育服務作配套，為他們掃平障礙，從而敢於規劃生育。

根據政府統計處的資料，本港結婚的壯齡女性（25至54歲）於2018年的勞動人口參與率為79.4%，假如她們育有0至14歲子女，勞動人口參與率將跌至56.6%。由此可見，優質的幼兒照顧和教育服務能夠釋放更多壯齡女性參與勞動。

幼兒教育服務不可思議

然而，同鈺瑩直言，「香港政府在幫助家庭照料兒童方面所做的事情非常有限。」雖然政府於2007年推出學券計劃，又於2017/18學年推出免費優質幼稚園教育政策，支援入讀非營利幼稚園的學生，但並未補貼私立幼稚園的學費。另外，香港幼稚園基本上以半日制為主，她直言這種學制既不利於白天忙於生計的雙職家庭，又不利於幼童的學習，「這個在其他國家看來是『不可思議』的，半天對家長和孩子能做什麼？」

正如同鈺瑩所言，據立法會文件的數據，2018/19學年政府資助下的半日制幼稚園（上學時間為3至3.5小時）有511間，能提供103,157個學額；對比之下，政府資助下的全日制（7.5小時）和長全日制（10小時以下）幼稚園只有364和246間，分別只有26,291和23,865個學額。

香港保護兒童會總幹事蔡蘇淑賢指出，現時香港長全日制的學額嚴重不足，全日制學額亦不足以支援普遍長工時的雙職家庭；女性為了平衡家庭和生計，要不轉做兼職，要不安排外傭或祖父母照顧幼兒。相比起長全日學制下的職業幼兒教師，外傭或祖父母未必受過良好教育，也不一定懂得照顧和教育幼兒，她質疑，「他們能否滿足現時小朋友所需的刺激（stimulation）？」

長全日制學額不足，半、全日制學校每逢假日、學校假期、惡劣天氣都會停課，不利雙職家長安排上班時間，往往一個電話就需趕回學校，在家庭和工作間來回奔波。同鈺瑩坦言，教育局動不動就宣布放假，根本没考慮雙職父母的需要，「我認識很多媽媽，一聽到放假，社交媒體上就一片哀號。」

「政府基本是依賴家庭和市場解決幼兒照料問題，以為只要不出安全事故就沒有任何事情。至於各種照料困難，家長得想辦法自己解決。」同鈺瑩無奈地說：「這樣會給父母造成很大挫敗感。」

可以想像，在現行的人口政策和教育制度下，特別是現時經濟、文化環境所形成的重重壓力，都在抑制家庭的生育意願，彷彿在說只有「不生不養」才是正常。因此，政府不可因噎廢食，比起以「自由」為名、只採取「少干預」措施，規避調整人口政策所產生的公共利益和市場利益之間的矛盾，任由人口持續老化，更應考慮推出一個全面而有效的干預性和適應性人口政策，以減緩人口老化和少子化問題，有效提高出生率。

【編按】
本文原刊於第265期《香港01》周報（2021年5月17日出版），可點擊同期周報閱讀以下相關文章：
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