有必要保留行政會議嗎？

新冠病毒肆虐兩年多來，每當疫情進入關鍵節點，特區政府需要收緊或放寬防疫措施時，總會反覆提到「行政長官會同行政會議決定」等字眼，事實上，本港多項重要措施，包括限聚令、口罩令、押後第七屆立法會選舉等等，都離不開行每周二舉行的行政會議。行政會議作為協助行政長官決策的機構，必然被寄予厚望，冀反映民意，協助政府施政。然而，政府在修訂《逃犯條例》時錯判社會形勢引發空前管治危機，今年第五波新冠病毒疫情又因防控不力造成9,100多人死亡，凡此種種都令人質疑行會未能發揮應有作用。候任特首李家超揚言強化政府治理能力，他又會否就此改革行會？具體而言，行會到底存在什麼問題，又是否值得保留？

是特首顧問不是決策機構

「行政會議從來都不是決策機構，而是諮詢機構。」現任行政會議非官守成員、民主思路召集人湯家驊接受《香港01》訪問時再三釐清坊間對行會的想象和誤解：「好多人會問，行會究竟做了什麼？如果你明白行會的性質，其實你無必要知道。行會是諮詢機構，特首會諮詢行會，就是這樣。因為行會不可以改變特首的決定，亦無權力、無功能改變或推翻特首的決定。」

倘若「行政長官會同行政會議作決定」，只是行政長官諮詢行會後單獨作出的決定，那麼行會的機構性質到底是什麼？實際上又對特首決策有多大影響？面對記者提問，湯家驊以行政長官的「個人顧問團」來形容行會，又表示行政長官有多順從「顧問團」的意見，完全視乎他的個人性格和管治理念。

香港政策研究所香港願景計劃高級研究員林緻茵也告訴《香港01》記者，《基本法》賦予行政長官權力，可以自主決定行會的人數、人選，以及行會制度定位，而特首是否重視行會議員的建議，完全取決於其個人取態。

權責不明淪為「四不像」機構

這樣隨特首所欲的行會，愈發淪為「四不像」——定位不清，無權可使、無責可問。

第一屆行政會議沿用港英行政局的組織規模，只有政務司司長、財政司司長、律政司司長三名官守成員；至董建華改組後，官守議員由3人擴充至三司十一局的14位官員，非官守議員則由原先的11人減少至5人再陸續增加至7人。不過，這個改組也令行會定位變得極為模糊，甚至淪為「半諮詢半決策」機構；而由擁有實權的主要官員和沒有實權的非官守議員共同承擔的「集體負責制」安排，在實踐過程當中也只變成「一紙空文」。

非官守成員既無決策權，又無行政權，更無法推翻特首決策，卻要承擔集體負責制。 他們若對決策存有異議，又受限於「集體負責制」和「保密制」，既不能公開反對政府，更有責任為反對的決策「護航」；假如成員仍然堅決反對，只能夠以辭職表達不滿。

林緻茵指出，非官守議員「有責無權」，並不符合「政治倫理」。她提到，自梁振英政府以來的行政會議，定位問題不但未有得到釐清，反而愈見模糊；而儘管今屆林鄭政府曾經試圖要求行會滿足「聯繫議會」、「採納專業意見」和「決策內閣」多個功能，即將立法會大多數主要政黨代表、多個專業人士和主要官員均囊括其中，結果卻令行會角色愈見混淆。例如，林鄭月娥委任大量立法會議員出任行會議員，原意是希望他們能夠發揮 「聯繫議會」的作用，既吸納政黨的意見，同時希望有政黨背景的議員能夠更好地遊說其他立法會議員通過法案，並向社會解說決策，以期在立法會順利通過；然而，行會成員在保密制和政黨利益的約束之下，「聯繫議會」的功能只是杯水車薪——當行會成員受限於保密制，就難以徵詢、遊說黨友，不能保證黨友一定支持行會作出的決定。

「現在我們看不到行會成員辭職以表達對政府政策的不滿。同時，他們又不常出來為政府政策辯護(defend)，那你怎樣體現集體負責制？這令人有很大的疑問。」林緻茵續稱，「現在好像什麼（辯護、集體負責）都沒有。如果行政長官不重視行會的意見，抑或是決策通過前象徵式徵詢行會，即使行會受集體負責制約束，都沒有什麼意思。」

迷信傳統精英陷入群體思維

除了權責不清、職能有限之外，行會組成成份也總為人詬病。現屆行會議員以傳統官、政、商界精英為主，部份議員擔任行會議員時間過長，亦是立法會「雙料議員」，難怪被質疑缺乏多元聲音，又批評政府迷信傳統精英。

例如，現任行政會議召集人陳智思和港交所主席史美倫，同樣自2004年被委任至今，歷經五屆行會，擔任了十八年行會成員（見下表）。港大校委會主席李國章亦緊隨其後，在2002至2007年任職教育統籌局局長時，是兩屆行會的官守議員，再在2012年起被委任為非官守議員，總共四屆行會，十五年的行會生涯。新民黨立法會議員葉劉淑儀曾任一年官守議員，後於2012年再被委任為非官守議員，合計也有十一年光景。而周松崗、羅范椒芬、林健鋒、葉國謙、張宇人等已任職兩屆。只有六人是初擔任行會職務。

香港恒生大學大學客座教授、香港浸會大學社會學系前講座教授兼前系主任陳國賁，曾與陳氏社會研究學院研究員莊迪文於2020年7月年發表《重組行政會議:為何與如何》一 文，形容行會猶如傳統政商權力精英在官、政、商之間玩音樂椅(musical chair)，壟斷了各界別顯要位置，形成密不透風的權力俱樂部。這種精英循環(circulation of elite)缺乏新舊輪換，統治階層會隨時間腐化，造就「群體思維病發」的高危一族，影響施政效能。

另外，委任社會專業人士和公營機構代表進入行會，不外乎希望決策能夠平衡香港各界利益， 並提升政策專業性和認受性，以發揮行會政策把關的功能。但如果行會功用完全取決於特首意願而不受制度保障，無論委任什麼背景人士出任行會成員也是無用之功。

前世今生兩種命運

儘管行政會議是港英殖民地時期留下來的制度產物，前身行政局便是港督專權之下的諮詢機構，而是否聽取意見亦取決於港督，但當年行政局與今天行政會議的地位有天淵之別。除了瑣碎、高度機密或緊急的事項外，港督的大部份決策須徵詢行政局的意見；若港督一意孤行，理由會被記錄在案，英國政府會檢視相關文件，對港督構成一定制衡。

林緻茵指出，港英行政局成員大多來自主要利益集團，包括英商怡和、匯豐和渣打等代表，目的在於確保政府決策符合英國在港主要利益。 由於港督非本地人，需要倚重於作為本地代表的社會領袖意見，籍此與本地人之間搭建「橋樑」，得以提高認受性。

值得一提的是，在上世紀八十年代《基本法》起草期間，不乏聲音要求取消設置具殖民色彩的行政會議，甚至認為單純作為諮詢機構的行政會議沒有必要列入《基木法》。

當時有意見明確地指出行會的制度矛盾——倘若行會是一個設有實際權力的諮詢機構，類似行政長官的智囊團，卻不被納入《基本法》內，那麼行會就會缺乏明確的憲制地位和權力;而當行政長官不採納行會成員意見，且只仿效港英行政局做法將理由記錄在案，那麼行會就會缺乏對行政長官的有效制約，形同虛設。因此，有意見認為要將條文改置於第二節「行政機關」之下，以確保行政會議作為行政機關的一部份，與行政長官共同承擔政治責任，籍此制約行政長官的權力。

縱然政制專責小組及不同社會人士的意見，指出行會存在眾多問題需要釐清，但《基本法》 第54條最終定稿時，仍然堅持將條文置於第三節「行政長官」之下，使得行會制度得以延續。這個過往以港督為核心的諮詢機構，被置換成以行政長官為首，但其職能與角色已被大大削弱，近年坊間也不時有人提出「行會無用論」。

向「內閣制」或「智囊」轉型

可是，在回歸後二十五年，特區政府並無完善行會制度內的種種缺陷。候任特首李家超若想強化政府治理效能，改革行會無疑是必要之舉。林緻茵提出兩種途徑，一是轉為「內閣制」，大幅減少非官守成員，一是轉為「智囊制」，以非官守成員為主導。

香港政策研究所於2017年出版《培育政治人才 發展內閣制度》的研究報告，其中提出將行會「內閣化」的建議。作為研究員的林緻茵解釋，行會成員受保密制和集體負責制約束，雖有憲制地位，卻無實際權力，同時定位不清，若要在不修改《基本法》的前提下突破制度限制，可轉型成為「內閣制」，即以行政長官為首，由政府高級官員代表政府各部門商議政策、進行集體決策的行政機構。

另一改革路徑，則是參考曾蔭權政府時期的行會，將其定位為智囊機構，由非官守成員主導，大量委任專家和社會人士，審視政策文件，為政策把關。但林緻茵提醒，行會轉向「智囊制」的關鍵前提是行政長官十分重視行會非官守成員的意見，如果非官員成員認為政策存在問題就不會一意孤行，因為他們的反對可以預視政策或會引起大迴響，相信即使上了立法會也不容易順利通過。

不過，資深時事評論員盧兆興反而認為，行會的改革方向並不在於釐清定位和說明權責，而是應該繼續以憲制慣例(constitutional conventions)的形式，強化行會現有的保密制和集體負責制：「這兩種制度作為行會的憲制慣例，雖然不時有傳媒報道會議內容，可能是行會成員有意無意洩露，但一直行之有效，未來需要加強。」

如何維繫行政立法關係?

極具殖民色彩的行會制度之所以得到保留，其一原因是有聲音認為行政議有利於行政機關與立法機關的溝通。2019年反修例風波過後，中央親自修改香港選舉制度，立法會的安全系數被大幅提高，議員成份和利益板塊更為複雜。如何利用行會維繫行政立法關係，亦是需要重新思考的問題。 盧兆興建議，李家超政府可按立法會三大界別議席比例委任相關界別議員出任行會成員，藉此將行會與立法會掛鈎。但林緻茵對此有保留。她建議，新政府應該因時制宜，建立一套更有效與議員溝通聯繫的方式，「因為行會最理想的角色，應該從香港整體利益出發，向行政長官提供意見。」

行會制度存在諸多缺陷，在政府決策中亦非必不可少，那麼行會是否仍有需要保留?

湯家驊認為行會有其存在價值:「因為今日的特首不是一個民選的領袖，不是直接由市民選出，所以他需要一班有能之士，向他提供專業意見，以作出較高認受性的決策。」盧兆興認同，行會在回歸二十五年來大致行之有效。

「我認為這值得商榷。」林緻茵引述香港政策研究所曾在2017發布的《培育政治人才 發展 內閣制度》指出，當時已就此徵詢不同人士意見，不乏持份者向她反映認為行會有其作用、 應當保留，「不過，我認為問題在於『資訊差』，就是作為外界人士，沒有辦法知道行會的 實際工作，便難以判斷它的重要性。」但從權力結構來看，行會對行政長官沒有約束力，而 行會非官守議員又是受薪職位，「令人質疑它為政策把關的功能。」

行政會議非官守成員每月酬金為85,130元，16名成員每月薪酬經已達到1,362,080元，而其中 兼任行政會議成員的7名立法會議員同時可獲每月68,750元立法會酬金，兩者合計每月耗資 1,843,330元。新政府確實有需要思考如何令這筆公帑更加用得其所。