童樂居虐兒｜社署疏忽管理受助機構七宗罪　 李浩然：必須改革

香港保護兒童會轄下幼童留宿院所「童樂居」去年底被揭至少34名員工涉嫌虐待40名兒童，引發社會關注特區政府對非牟利機構疏於管理的問題。保護兒童會早前成立獨立檢討委員會並提交《中期檢討報告》，從中可見童樂居從上而下存在極為荒謬的管理缺陷，但未有觸及社會福利署的責任問題。立法會選委界議員李浩然辦公室研究團隊就此展開研究，發現社署監管工作有七大不足，包括未能有效跟進投訴個案、未有統計員工流失情況、未有編制足夠處理虐兒問題人手。李浩然團隊促請署方重新審視相關監察機制、硬性規定護理人員培訓指標、建立受助機構人力資源管理數據庫，以免悲劇再生。由社會福利署（社署）署長擔任主席的兒童住宿照顧及相關服務檢討委員會上周二（4月26日）舉行首次會議，根據勞工及福利局提交立法會文件，局方承認現行巡查機制有需要改善，將按委員會建議提高服務質素。

社署監管七大不足

李浩然辦公室研究團隊指出，儘管保護兒童會獨立檢討委員會已於今年1月底發表《獨立檢討委員會中期報告》，但重點在於指出童樂居及保護兒童會的管理不足，並未延伸到由社會福利署對於所有受政府資助非牟利機構的監察問題，所以決定以童樂居為個案展開研究，參考其他衡量社署工作表現的相關報告，從中整理社署工作至少有七大不足：

第一，缺乏有效統計服務單位員工流失率的機制。童樂居一直面對頗為嚴重的人手短缺問題，導致護理人員工作繁重、壓力龐大，難保他們不會一時情緒失控、藉著虐兒宣洩。《中期報告》指童樂居在2019年至2021年的人手流失率極高，分別達到84.4%、31.7%、77%，而李浩然團隊比較香港社會服務聯會在2019年和2020年的非政府組織薪酬調查數據，可見同期童樂居比受訪機構平均員工流失率的20.9%和13.9%要高得多。儘管2008年整筆撥款獨立檢討委員會遞交報告，建議社署應收集員工離職率及流失率的數據，但童樂居事件令李浩然團隊質疑署方未有落實有關工作，因為假若署方知悉有關問題，理應及早介入，協助機構增聘人手，以免員工受壓並轉介給無辜兒童。

第二，未有及時因應人手不足出台應對措施。社署對於受助機構的日間和夜間人手比例分別是1:8和1:13，李浩然團隊研究員黃樂妍指出，1976年《幼兒中心規例》訂立之時，政府就0至2歲幼兒的人手比例訂出1:6的下限，到1995年則將幼兒園及幼兒中心的人手安排劃一定為1:8，但有關比例停滯逾20多年未經調整。直到特首林鄭月娥在《施政報告2018》提出優化人手後，當局才建議把0至2歲幼兒及2至3歲幼兒的人手比例改為1:6和1:11，但這並非「進步」，只是「返回起點」，而且相比同等發展水平的韓國達到1:3，芬蘭和澳洲為1:4，香港情況明顯極不理想，可見當局仍有一定調整空間。李浩然團隊又認為，人手不足與晉升機會欠佳等息息相關，但署方未有積極尋求解決方案。

第三，現行監管機制過分依賴機構自我申報，未能及早發現問題。李浩然團隊指出，一般而言，社署對於其他機構最多是三年巡查一次，卻在2021年一共巡查「童樂居」5至6次，非常頻密。黃樂妍因而質疑，社署很有可能已察覺異常才會如此頻繁巡查。不過，由於社署巡查之前通常都會提早知會機構，員工極有可能已經做好心理準備，內部更會互相提醒或包庇不當行為。李浩然團隊亦對社署採用的服務表現監察制度和過於簡陋的《服務表現評估手冊》感到疑惑，因為當中假定所有監察人員都能坦誠匯報問題，但童樂居虐兒案正正突顯有關漏洞，只要有人瞞報漏報，社署根本不得而知。

第四，署方未有確保受助機構設立投訴管理機制，未能做好把關工作。2008年整筆撥款獨立檢討委員會遞交的報告及2014年出台的《最佳執行指引》中，清晰訂明機構在處理投訴上的角色及責任。但《中期報告》顯示，即使有員工對童樂居照顧兒童行徑感到不滿，甚至一早發現虐兒現象，經上報後仍然無力改變問題。李浩然團隊認為，這突顯童樂居根本未有按照《最佳執行指引》建立投訴管理機制，而社署也未有履行責任確保每個受助機構都有按照指引設立有關機制，可見社署沒有做好審核把關及跟進工作。

第五，官方指引不具法律約束力，社署沒有切實跟進落實情況。李浩然團隊指出，儘管社署自1981年以來五度修訂《處理虐待兒童個案程序指引》，而對上一次於2020年修訂的指引更改名為《保護兒童免受虐待——多專業合作程序指引》以強調社署工作重心的轉向，但在指引並非強制執行措施的情況下，社署從未要求受助機構向員工講解指引，亦未深入了解有關員工是否清楚掌握指引，使之形同虛設。

第六，社署保護家庭及兒童服務課人手緊張，不足以應付各區所需。根據社會福利署人手編制，官方劃定的11個地區當中，每個地區平均只有21名職員專責保護家庭及兒童服務的工作，需要處理虐兒、虐待配偶、監管兒童問題。李浩然團隊把有關專業職系職位編制，和區內14歲或以下的人口數字進行合併分析，發現沙田區人手緊張情況最為嚴峻，達到1：4981；若將暫時性空缺的因素考慮在內，則有4個地區的比例超過1：5000；加上近年虐兒案件有顯著上升趨勢，可見社署人手不足問題有多嚴重。

第七，公務員輪崗安排助長被動工作態度。社署內部的培養制度，主張員工每隔三年時間便到不同部門工作，以積累不同領域的經驗和知識，但李浩然團隊認為，這種輪崗安排也會削弱員工發現問題、以創新方式解決問題的積極性。黃樂妍表示，員工三年輪崗一次，難以推動、消化、跟進整套改革工程。同時，社署與其他政府部門的合作關係複雜，權責模糊不清，繼而養成被動工作的心態。黃樂妍還發現，由不同機構培訓出來的準幼兒工作員的能力水平差別很大。而團隊翻查教育局資料庫可見，各院校開辦的獲社署署長認可作幼兒工作員註冊的訓練課程共六十五個，但課程年期由約一年至五年不等，課程內容不一，收生要求不盡相同，換言之，各部門工作範疇缺乏整合。

五大建議「對症下藥」

李浩然認為，童樂居事件引起社會嘩然，人人都認為要檢討並改善，但究竟如何改，《中期報告》缺乏清晰建議。而社署已在月中宣布成立由社署署長擔任主席的兒童住宿照顧及相關服務檢討委員會，所以研究團隊就此提出五點建議，以供有關委員參考：

第一，重新審視每個受資助機構的監察機制，並針對「在學前單位提供社工服務先導計劃」等由社署管理的項目資源，仔細研究能如何借助它們優化巡查機制，以加強巡查力度及成效。另外，審視有不良行為紀錄的機構申請資助撥款時，加入額外條款來確保機構服務會有所改善，例如扣分或加入黑名單等，若未改善則嚴懲。

第二，重新審視幼兒工作員的註冊和培訓制度，例如仿效社會工作者註冊制度，對課程內容結構、實習時數等細節訂下明確標準，並重新審視現有的認可課程名單，剔除不合資格的課程。除此，對各機構每年應為員工提供培訓課程次數訂下硬性指標，並定期抽查，確保各機構轄下的服務單位嚴格執行相關指標。

第三，就各份官方文件及指引訂下定期更新時間表，以確保各份官方文件及指引訂下定期更新的時間表，以確保各份文件及指引與時並進，能為各機構提供具前瞻性且切合現今社會所需的指導意見。

第四，完善非政府機構人力資源管理制度。首先，社署應建立非政府機構的人力資源管理數據庫，用以有效統計服務單位的人手數據，協助社署及早掌握各機構的人力資源管理情況，並在有需要時儘早介入；其次，社署應按照未來可預計的社會變化並結合官方公佈的人口推算數字，確保人力資源有可持續性；再者，社署重新檢視不同專業職系的人手比例並就進一步改善人手比例指標制定路線圖及時間表，並就缺乏足夠專業人員等問題提出切實可行的解決方案；最後，以社署及社會工作者、幼稚園教師等專業職系作為參考對象，為幼兒工作員的晉升階梯、薪酬待遇制定明確的指引和規定。

第五，開展內部人力資源制度改革，就跨部門協作的工作事項釐清權責關係，並通過就各工作事項訂立清晰的關鍵績效指標、獎懲機制等方式調動員工的積極性。另外，將未來香港社會變化、人口估算、市民對各項社服實際需求等，作為制定長遠社會福利策略、內部人手調配的考慮因素，確保現有人力資源可被充分利用且足以應付將來所需。