策解．數據管治｜數據——新世代的石油，香港竟成雞肋？
「我們的項目，透過數據領域案例，反映政府管治能力的深層次問題。」研究員周穗斌如是形容香港互聯網協會兩年一度的「開放數據指數評估」。兩年前，協會首次公布指數及研究報告，以國際認可數據開放標準測算本港數據開放程度；近期，協會以「數據向善」為題公布《香港開放數據指數 (HKODI) 2021/22 評估報告》（下稱《指數21/22》），發現香港「數據」發展落後不全是「技術問題」，更多是深層次「管治問題」。《香港01》與開放數據小組召集人黃浩華、香港開放數據指數研究員周穗斌對話，以數據切入，揭示香港在數碼轉型和城市治理的掣肘。
「數據管治」系列二之一
如何看待「數據」？
互聯網協會自2019年展開「香港開放數據計劃」，並於2020年5月發布第一份報告，當中指出不少關鍵問題，例如開放授權條款不清、元數據不足、缺乏歷史數據、缺乏API等。最近發布《指數21/22》則顯示，儘管整體評分略微提升，但關鍵問題仍待解決。
與此同時，協會參與了「全球數據指標」(Global Data Barometer) 項目，由管治、能力、可獲得程度、使用及影響等四方面，對全球109個國家及地區的開放數據程度進行評估，當中包括香港。協會指出，香港的「數據管治」得分及國際排名均較低，是明顯的弱項。
「其實這個結果（指管治得分低）是印證了我們先前研究的經驗觀察。」周穗斌說，在第一份研究中，為求「客觀」和「準確」，主要從技術層面去分析「開放數據」的情況；但隨着研究的深入，研究團隊發現，條款不明、格式混亂、開放形式過時等技術問題的深層成因，是政府在「數據」方面的管理架構過時、內部各自為政等管治問題。
在訪問中，周穗斌和黃浩華都不斷強調管治者的「思維」的問題——應如何看待「數據」？
治港者不夠重視數據
英國新聞周報《經濟學人》曾於2017年5月刊發封面報道《世界上最寶貴的資源》，把「數據」稱之為「數碼時代的石油」。國務院今年1月印發的《「十四五」數字經濟發展規劃》則把「數據」形容為「最具時代特徵的生產要素」，又指數據的爆發增長、海量聚集蘊藏了巨大的價值，「為智能化發展帶來了新的機遇」。
然而，香港的管治者對「數據」顯然不夠重視。《指數21/22》指出，特區政府的施政並不能體現數據本身作為「當代社會一項關鍵資源或資產」的重要性，僅把數據作為一個詞彙或其中一項素材」，「從屬特區政府的其他政策目標」，例如發展智慧城市、創新及科技，或保護私隱等。
財政司司長陳茂波2月下旬發表《財政預算案2022/23》時，便提出系列「數碼轉型」措施，包括成立「數字化經濟發展委員會」，進行全面電子政府審計以通過科技方案協助提高公共服務效率等。然而，以「數字化經濟」角度去管理「數據」及推動整個社會的「數碼轉型」，其實是本末倒置和片面的。黃浩華指出，數字化經濟委員會或主要關注經濟方面的數碼轉型，例如企業的數碼轉型、如何利用科技提高生產力、再工業化、以及數碼經濟的商機等，但協會更期待政府能將「『數據』當作獨立的議題來看」。
加強數據素養教育
「我們報告中建議成立的『數據管治委員會』是更高層次的，我們所強調的『數據管治』不只是關注數據或科技能否『推動經濟』」黃浩華強調，「當然，如果數據管治做得好，最後會對經濟或整個民生有益的。」
除了數據管治以外，黃浩華也特別提到數據素養（data literacy）教育。在他看來，理解數據、整理數據、運用數據都需要學習與實踐，「大家要培養數據的思維，且不論賺錢或提升生意，起碼是可以改善生活的。」
「我們現在談數據好像是很時髦的東西，例如數字政府之類的概念，但其實數據的價值含量很低，需要成本去開發。」國家信息中心產業和信息化主任單志廣曾在公開論壇上指出數據成本高企的特點，但他也強調數據對智慧城市建設有基礎性作用，「數據往上是信息，信息再往上是知識，知識再往上才是智慧。」
必須帶頭做好基建
由是觀之，數據與城市中的「基礎建設」十分相似。周穗斌也表達了同樣的觀點：「數據管治就好像建路一樣，建好了路，民間的車才可以發揮。」他亦指出，政府是當中責無旁貸的建設者，「數據涉及很多標準、法律框架，這是民間和業界都做不到的，只有政府可以做。政府要立法和管理數據，令我們可以安全地應用數據、帶出價值。從這個角度來講，政府需要扮演一個很大的角色。」
周穗斌批評，政府在沒建好基建時便一味鼓勵大家去應用，只會出現很多瓶頸，例如近年圍繞「安心出行」、「智慧燈柱」等科技產品所引發質疑的「私隱問題」。以「安心出行」為例，周分析道，數據抗疫其實有很多不同側面，私隱只是其中一個，而用什麼追蹤方式又是另一個，「應該有個架構將不同討論放在一起」。然而，現時的狀況是，與數據相關的法定機構「只有一間『個人資料私隱專員公署』」。
「整個法定架構中，只有私隱公署是有話語權的機構，那自然就會強調私隱。」周穗斌補充，「再加上香港社會整體對政府的信任度十分低，同內地、台灣、新加坡都是沒得比的，就會造成這個局面。」
數據討論層次太低
為了順應民情，充分考慮私隱問題，政府設計的「安心出行」毋須實名制、不會主動追蹤使用者位置、除用戶上載針卡外不主動記錄任何用家身份資料。然而，以上設計也同時大大限制了「安心出行」的發揮空間，令其只能作為風險通知卻無法追蹤需要接受強制檢測的使用者，對本地防疫的幫助極其有限。本年度，「安心出行」的預算開支約為860萬元。
一方面，政府長期忽視數據管治，令其難以順暢運用新科技應對疫情，推行總難免被質疑。而另一方面，當質疑出現後，政府也只是單獨回應或處理，例如閹割安心出行的追蹤功能，擱置智慧燈柱的建設，而非從宏觀層面上修正《私隱條例》、設立「數據法」和「數據署」、建立資料安全保障等做好關乎數據管治核心的「基礎建設」。
對此，周穗斌評價，長期以來，政府和社會關於數據的討論都是「零散」及「低層次」的，「只有措施，卻沒有長遠的方向」。