特首選舉｜田飛龍：林鄭無進取之功有守護之績　李家超出線不意外

因疫情推遲的香港特首選舉，隨着林鄭月娥宣佈不尋求連任，才正式進入選舉周期，不管是輿論熱度，還是各方對於「一國兩制」下半場的想象與寄望，都壓過當務之急的疫情。將時間線拉長，從2019年修例風波到今天，人們很難想象香港發生的一系列大小事變，放在中共十八大至今乃至香港回歸至今的時間周期中，則更難預料。香港怎麼了？香港向何處去？這是很多關注香港命運的人時刻都在思考的命題。作為香港未來領路人，面臨風雲激盪的內外變局，新一屆特首尤為關鍵。在林鄭宣佈不尋求連任，以及政務司司長李家超辭去職務預備參選特首之際，《香港01》特此專訪北京航空航天大學法學院副教授、全國港澳研究會理事田飛龍。

香港01：隨着林鄭月娥宣佈不尋求連任，香港正式進入新選制下的首次特首選舉周期。在第五波疫情爆發前，不少人仍看好林鄭，認為她連任的可能性很大。但據林鄭自己所言，自己「不尋求連任的意願其實早在去年即2021年年初已向中央表達，得到中央理解和尊重」。你怎麼評價林鄭月娥過去五年的表現？尤其是林鄭任期內貫穿了香港各類大事變，也即你所稱的「港變三年」，與歷任香港特首相比，林鄭可以打多少分？

田飛龍：「港變三年」超出所有人的預期，包括中央。從最小成本和最低管治風險來看，中央在香港回歸以來長期執行的政策路線就是尊重甚至放任香港高度自治，對自身權力高度節制。這樣一種間接治理模式對中央來說是最小成本，也是與西方最小摩擦的。但這樣的管治模式有一個前提，即特區政府能夠實現良好管治，能夠搞定大部分的事情，能夠維護香港繁榮穩定，能夠維護國家主權、安全與發展利益。

2014年非法佔中，特區政府管治能力第一次遭受嚴峻的挑戰，但基本站穩腳跟。2019年修例風波，全港性大暴亂，特區政府管治能力漏洞全然暴露，國家安全與法治權威性降至極其危險的境地。中央是被倒逼起來承擔基礎立法者和最終責任人之角色的。由此就產生了自上而下的《港區國安法》和新選舉法。林鄭月娥是在這樣的結構性衝突中履職和承擔的，遭遇了她自我認定的「從政以來的最大挑戰」。

林鄭月娥的五年任期，整體表現而言是勉強合格。我認為她作為港英制度傳統下訓練成長的公務員精英代表，在理解和應對制度內普通管治任務時能夠做到專業化和有效執行，但在遭遇超出體制範疇的重大社會運動或外部干預時缺乏必要的知識和經驗加以應對。這不是她個人的侷限性，而是整個香港公務員隊伍的侷限性。

此外，她所領導的特區政府處於內外交困的管治處境之中，我稱之為「四座大山」，即立法會惡意拉布、公務員體系保守抵制、司法體系能動牽制、以及社會運動激進施壓，再加上外部勢力及其代理網絡的重重阻撓，以及香港既得利益集團的內在施壓，要想挺身而出保護國家利益，要想大刀闊斧展開本地改革，改寫利益格局，樹立管治新風，談何容易？我認為她認真規劃過，嚴肅推動過，比較深刻地檢討過，但整個管治期未能真正破局和確立新的管治路線，未能成為與新時代「愛國者治港」高度匹配的有為特首，是主客觀因素綜合作用的結果。

從五年任期維護「一國兩制」制度安全及承擔中央交辦任務與配合治港路線轉型的角度而言，林鄭的表現有值得肯定的理由：其一，在2019年修例風波的全社會暴亂中，她能夠始終與中央基本立場保持一致，承擔一線管治責任，在「止暴制亂」中履行基本的治理職責，包括制定《反蒙面法》等，經受了嚴峻的政治考驗；其二，在制定《港區國安法》和修訂新選舉法過程中，她能夠理解和執行中央的管治意圖和制度方案，作出香港本地的制度性配合，使香港逐步恢復法治秩序和有序民主生態；其三，2021年《施政報告》提出史無前例的「北部都會區」戰略規劃，將融合發展予以具體政策化和藍圖化，為香港未來進行積極擘畫，這是值得高度肯定的管治思維革命。

當然，作為香港本地培養和成長的特首，她也有着知識結構、政治意志、執行力、團結力、以及重大事變中優柔寡斷、錯失時機、進退失據等一系列不足，並在香港這幾年的民怨積聚和對抗中成為聚焦點和泄憤點。第五波疫情防控失利再次集中暴露了上述欠缺。但任何人身處其位，冷暖乍變，難與人言，都必須自己咬牙堅持下去。

綜合其各方面的整體表現，我個人還是願意給她打及格分的。她是「一國兩制」從上半場轉入下半場的「危機特首」和「轉型特首」，無顯著進取之功，但有基本守護之績。

香港01：與林鄭不尋求連任幾乎同時進入輿論場的，是香港現任政務司司長李家超。據我們接獲的獨家消息，中聯辦周三（4月6日）早上約見選委傳達特首戰最新指示，會面透露李家超會在當日宣佈辭職（已證實），待國務院批准及免職後，正式公布參選，且政務司司長李家超是唯一支持人選，呼籲選委支持。對於李家超成北京唯一屬意特首人選，你怎麼看？不少聲音認為，李家超若成為新特首，意味着香港進入到「硬特首」時代，且國安壓倒一切，北京如此安排透露出怎樣的治港訊號？

田飛龍：其實「一國兩制」的國家理性要素中有兩個「硬核」原則，且與內地管治原則基本一致：其一，穩定壓倒一切；其二，發展才是硬道理。香港的高度自治體制意味着中央在制度設計上並不擔心香港不穩定，而是香港不能保持發展。中央曾經高度信任香港製度的先進性和治理有效性，但最近十年來的治理實踐證明香港制度存在嚴重的結構性缺陷，在國家安全和選舉安全上的制度欠賬太多，終於累積而成2019年的修例之亂。2019年之後，「安全治理」成為香港管治的最重大主題，《港區國安法》和新選舉法源出於此，而「愛國者治港」下的香港社會改造與「融合發展」下的「一國兩制」再造是下半場的主導治理工程。中央從慘痛的修例風波教訓以及立足國家戰略大局，認定沒有安全的香港，就沒有發展的香港和國家的更好改革開放。

李家超成為正式人選並不意外，這與「港變三年」的安全治理思路密切相關。但安全治理並不因為《港區國安法》和新選舉法的制度性完成而終結，恰恰相反，香港社會的安全法治及「愛國者治港」社會政治基礎的重構，才剛剛拉開帷幕。同時，2019年修例風波中，香港警隊及整個紀律部隊體系是最忠誠和最可靠的管治力量，其他分支系統包括立法會、公務員、司法體系等均存在嚴重的「忠誠赤字」，而李家超是紀律部隊的傑出政治代表。

從今年的管治任務和香港未來的風險挑戰而言，還有諸多與安全治理有關的事務需要承擔：其一，本地23條立法，與《港區國安法》形成嚴密法網；其二，反外國干預和非法制裁，需要特首和特區政府相應的制度建設與法律行動；其三，融入國家發展大局，需要更忠誠和更有執行力的特首及其管治團隊；其四，國民教育和「愛國者治港」社會政治基礎重構，需要更忠誠的特首堅定推行；其五，解決香港深層次社會矛盾，解決經濟民生疾苦尤其是住房正義問題，以及與外國勢力劃清界限，紀律部隊出身的政治代表能夠更為超脱和更有鬥爭精神，不會陽奉陰違，走兩面派路線。

李家超出線，相對既往的特首而言確實可以說是「硬特首」，但不等於國安壓倒一切。對「一國兩制」下的香港而言，安全治理的目的在於促成團結、有效的發展。不安全的香港對國家是威脅，但不發展的香港對國家也毫無益處。故李家超的使命，首要當然是安全，但指向仍然是發展，特別是香港要繼續發揮作為國際金融中心的角色服務國家高水平改革開放及大灣區高端服務業發展，同時促成香港自身經濟結構有效轉型和各階層普遍受益。而且，有關香港特區政府機構改革和「北部都會區」的戰略規劃，他大概率是要接力推進的。「國家十四五規劃」對香港有濃墨重彩的角色賦予，任何人做特首都必須以此為要務交出合格成績單。因此，「硬特首」也要有「軟治理」和「大發展」，才能符合中央和香港社會的共同期待。

香港01：對於李家超，林鄭月娥曾公開形容其對扶貧、青年、少數族裔「比較少涉獵」，而李家超作為「武官」，於2021年擔任政務司司長前，曾長期在警隊服務，2017年升任保安局局長，2018年還帶團到新疆考察反恐設施，並表示新疆反恐經驗值得香港參考。2019年香港修例風波爆發後，李家超亦以強硬姿態示人，多次發表「撐警」言論，並多次高調表示香港已「亮起恐怖主義活動警號」，要求警隊等準備和檢視反恐應變計劃。這樣的「武官」，能否擔當得起香港新階段的改革任務？又能否帶領香港由亂轉治、由治及興？是否符合港澳辦主任夏寶龍對治港者的「五個善於」和「五有」要求？

田飛龍：香港新階段的改革任務是繼續深化安全治理，聚焦解決經濟民生難題，開拓性推進融合發展。安全治理為其他方面的一切改革提供前提和基礎，有「穩定」才有「繁榮」，在此意義上李家超是有比較優勢的。另外，李家超基於紀律部隊的領導職務和工作經歷，對法治的理解和認同，以及對國家體制與經驗的汲取，相比普通公務員經歷的人可能更為深入。

以「文官」和「武官」對比和評價李家超與其他特首或其他候選人，似有不公，但可能延續了香港社會的固有文化和心理習慣。內地經歷過新中國建立以來的「軍管會」時期，軍人在管治體系中的地位和角色是凸顯的，由軍隊轉化而成的人民警察體系也有着超出制度授權本身的歷史光環和權威性。但香港是法治社會和精英專業化社會，軍警隊伍被視為法治體系下的普通執行部門，且並非專業能力最為凸顯的部門，在社會地位上處於中等層次，甚至由於學歷、收入、決策份量、暴力身份等因素而受到社會一定的貶抑。這就導致「武官」身份成為從政的一個劣勢因素。我覺得這是社會認知習慣的問題，並不代表「武官」就不能很好承擔香港管治任務。而且特區政府管治表現，是包括特首在內的團隊綜合表現，特首個人能力未必需要面面俱到，但需要具備選人用人、果敢決斷與有效執行的關鍵能力，只要用好人才，制定合理政策，堅定有效執行，整體管治效能就會得到較大提升。

關於夏寶龍主任提出的「五個善於」和「五有」要求，是關於「賢能愛國者」的概括性、整體性要求，並非專門為特首設定。至於未來的新特首是否達成相應的高標準和高要求，現在下結論還為時過早，需要察言觀行，給出表現時間，以具體事實為依據進行客觀評斷。

香港01：關於特首選舉，你在日前所撰《新特首與新香港：下半場的開放性》一文中談到，作為「一國兩制」憲制秩序下的香港特首，其秉有「行政主導」的憲制責任，又受到來自香港內外的多重結構性壓力，且受牽制於港英制度傳統和利益網絡的種種牽絆，做人做事均不容易。從回歸以來的幾任特首來看，有過商界領袖，有過公務員精英，也有過專業人士，但不能說「行政主導」真正在管治中確立了，也不能說「愛國者治港」名副其實了。否則，何來黑暴之亂？何來疫情之亂？

事實上，黑暴之亂和疫情之亂後的香港特首，對香港接下來的內外變局尤其關鍵。為何過去25年都沒能真正在管治中確立「行政主導」？也沒能讓鄧小平當年就提及的「愛國者治港」名副其實？接下來，能真正確立嗎？能名副其實嗎？最大的變數和阻力是什麼？如何才能避免「忠誠的廢物」？

田飛龍：黑暴之亂是香港社會之亂和整體管治之亂，而疫情之亂主要是公務員「A0黨」（政務主任、政務官）之亂，這些都是對「愛國者治港」赤裸裸的挑戰甚至否定。

「行政主導」是制度規定，不是政治現實。香港回歸以來的每一任特首基本都沒有實現符合制度預期的「行政主導」，其原因主要在於香港的管治體系和社會基礎不能較好支持這一體制。從管治體系來看，反中亂港勢力大量滲透並控制有關職位和政策，導致特區政府無法有效施政。從社會基礎來看，反對派通過選戰動員和文化劫持，造成了香港社會對政府嚴重的不信任與抵制，結構性削弱了特區政府的主導能力和執行能力。我反覆提及的「四座大山」的問題即立法會拉布、公務員體系抵制、司法覆核施壓與社會運動夾擊，回歸以來交替作用並形成「圍堵政府」的政治效應，行政主導缺乏抓手、權威和反制力量，處處被動退讓，終於不堪修例之亂而暴露出管治失敗的極端憲制風險。

「愛國者治港」的命運與「行政主導」差不多，都被香港反對派視為中央控制香港的話語符號和制度抓手。與「行政主導」的有形而受困不同，「愛國者治港」甚至是無形和漂浮不定的，在香港管治體系中長期作為一個口頭符號而不是具體明確的政治標準和法律標準存在。只要有利可圖都可以「鹹與愛國」。但這些靠着口號進入愛國者陣營的人，在關鍵的政治鬥爭場合就既沒有忠誠度，也沒有賢能素質了，甚至還有嚴重的「兩面派」傾向和危害性。2016年立法會選舉出現港獨宣誓風波，人大釋法聚焦《基本法》宣誓條款（第104條），「愛國者治港」才有了初步的法律標準，之後的《港區國安法》和新選舉法則將「愛國者治港」予以更為明確的法律化，並設定了專職機構資格審查委員會加以法律審查。

「一國兩制」下半場要實現真正符合《基本法》要求的「行政主導」以及要做到真正的「愛國者治港」，制度條件只是第一步，社會政治基礎的打造至關重要。就管治體系而言，必須下大力培養政治人才，培養國家視野和戰略視野，真正理解和運用「一國兩制」處理問題。就教育體系而言，必須真正落實國民教育，建立源頭性的愛國者認同以及愛國主義在社會文化空間的主導性。就特首與管治團隊而言，要以法律化的「愛國者」標準及賢能愛國者的治理要求重塑管治文化和監督問責機制，進行脱胎換骨的制度改革和能力塑造，才能避免「忠誠的廢物」的積弊陋習。

香港01：我們知道，今年是香港回歸25周年，也是鄧小平當年承諾的「一國兩制」五十年不變的中期時刻。隨着香港迎來新特首，人們也對香港能否翻開新的一頁寄予期望。可否概括談談你對於香港過去25年「一國兩制」實踐的總結，以及對於「新香港」的寄望？對新一屆特首來說，除了防控疫情，當務之急是什麼？面臨的最大的挑戰又是什麼？

田飛龍：「一國兩制」是國家現代化與國際化的一場制度實驗，其周期是「五十年」。「五十年不變」的真實含義不是所有的具體制度內容或規則不變，而是這場實驗的基本憲制秩序和取向不變。25年來，香港「一國兩制」有得有失。2014年《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書曾對回歸17年進行全面總結，提出關鍵性的「全面管治權」命題，之所以關鍵，也表明這是「一國兩制」上半場的缺陷所在，要進行法理矯正和制度補課。2021年《「一國兩制」下香港的民主發展》白皮書則進一步從民主發展層面檢討香港「一國兩制」經驗得失。

過去的25年，香港制度得到較好維持，繁榮穩定獲得基本保障，但國家制度權威性未能良好樹立，人心回歸工程未能良好完成，融入發展的社會共識與具體政策對接未能順利實現，「一國兩制」制度安全存在嚴重風險和漏洞。這些「剩餘課題」不得不留給下半場來承擔和解決。

新香港需以「一國」為重心重構「一國兩制」制度體系，以「融合」為導向重構香港經濟結構與產業體系，以安全與發展為核心價值重構本地制度和政策體系，以民生和社會正義為重點重構政府責任和管治問責體系。新香港，在管治上要全面有效落實「愛國者治港」，在社會團結與社會建設上要引導愛國認同和融入國家發展大局，在國際地位和全球化角色上要凸顯與國家共進退的堅定、從容和智慧。這對香港社會是又一次前所未有的歷史機遇和挑戰。

對新一屆特首而言，疫情防控是頭等大事，考驗綜合管治能力和「愛國者治港」高標準符合度。我多次提出，香港抗疫是「愛國者治港」關鍵測試，本屆政府尚未表現合格，下屆政府需要繼續接受考驗。此外，香港還面臨一系列深層次問題和任務需要處理：

其一，《基本法》第23條立法，完成國安法網的本地編織任務，也是《基本法》的實施責任；其二，與國家協調建立健全本地反干預、反制裁的法律基礎和執法機制，保護香港正當發展權益；其三，「北部都會區」的實質性啟動與融合發展的結構性推進；其四，對標「國家十四五規劃」香港角色，謀劃具體的執行方案和執行時間表，給出合格答卷；其五，經濟民生的政策闖關，切實解決住房和青年發展的社會正義問題，彌合社會傷痕，促進社會和解與團結。

這裏有急務，也有結構性和中長期難題，是香港「一國兩制」上半場遺留問題，必須逐項梳理並制定好政策、計劃，有效執行，體現「愛國者治港」的新秩序、新能力和新成效。