鄒崇銘專欄｜承認「大政府」，妥善對待它

執筆之際，暮春三月，仍未知特首選舉的具體形勢，更無法測知誰將成為新的特首；唯一可以肯定的是，香港即將走完回歸首二十五年的艱難旅程，並迎接充滿未知的未來二十五年。我們同樣難以估計，香港仍會否舉辦盛大回歸慶祝活動，但可以肯定，現在應該是適當時候盤點一下，香港數十年來經歷的成功——和失敗經驗。

在我看來，要理解香港的根本特質——和問題根源，最重要的關鍵詞，並非「民主」、「普選」或「自治」等香港人最關心的面向，而是「小政府」和「大政府」——但它們絕非僅為客觀現實的描述，更加是誤解和錯誤的根源。毫無疑問，這些誤解和錯誤並非自然而然地形成，它們更多是刻意誤導和扭曲的結果，並令所有人仍一直沉醉在其夢中。

簡略而言，無論是回歸前後的港英或特區政府，再加上政經和學界的精英們，皆有意無意地塑造對「小政府」的崇拜和偏執，並視這為香港邁向成功的必然鑰匙，更是東亞地區獨一無二的典範。但可惜的是，這既與客觀事實完全不符，而更重要的是，它令市民、以至政府本身，對政府角色產生了錯誤的期望。

「小政府」與事實不符

早在1997年回歸之前，人們已對香港體制的特質爭論不休。以新加坡和李光耀為典型的東亞體制，當年曾大力宣揚「亞洲價值觀」，以說明從日本、四小龍以至中國崛起，是如何開創出與歐美迥異的發展道路。有為政府的大力推動，自然是箇中最為關鍵的特質，但港英作為一個殖民地背景的政府，對此卻始終多有忌諱，結果1980年前財政司夏鼎基拋出「積極不干預」（positive non-interventionism）——一個極度模稜兩可、近似廢話的字眼，為爭議打圓場，勉強敷衍了事。

對於持反對意見的人來說，「小政府」顯然與事實不符。早在上世紀五十年代起，香港已展開全球最大規模的公屋計劃；到了八十年代前後，公營醫療服務和九年免費教育，亦已全面推展並覆蓋各階層；港英政府唯一能試圖辯解的，是它似乎沒有偏好發展某種產業——但當年新市鎮正如火如荼地建設，大量輕重工業設施拔地而起，難道那不全是政府規劃的結果嗎？

無論如何，當哈佛商學院管理學大師Michael Porter在1990年出版《國家競爭優勢》（The Competitive Advantage of Nations，1990）一書，上述爭論也就應該壽終正寢。單看書名已可窺知，那根本是屬於國家、不是屬於企業的競爭優勢！沒有國家的積極介入，那有競爭優勢可言！結果在1997年，同是來自哈佛的Michael Enright挪用相關論述，出版《香港的優勢》（The Hong Kong Advantage，1997）一書，並被認為是回歸初期董建華「大政府」的藍本。

往後的故事大家都耳熟能詳：董治時代的徹底失敗，完全把香港人嚇壞了，繼續對「大政府」談虎色變。但究其實，無論是曾蔭權花費巨資的「十大建設」、梁振英的「大灣區一小時生活圈」，以至林鄭月娥投放上萬億元的「明日大嶼」——和還未算好賬的「北部都會區」等等，特區政府的「有形之手」一直愈伸愈長。只是在主流經濟學家的塗脂抹粉下，仍一直披着「小政府」的國王新衣，令市民誤以為政府在「無為而治」。

市民和政府的錯誤期望

長期以來，這種對「小政府」的錯誤認知和迷信，早已令香港人、以至特區管治班子本身，付上了空前沉重的代價。簡略而言，當政府意欲有所作為時，便強行辯稱這只是基本責任，不得已而為之；但在政府不想沾手的範圍，便可大條道理留給市場物競天擇、汰弱留強——到底什麼時候應該介入，什麼時候應該不介入？那純屬個人喜好和任意詮釋，根本沒有原則和理據可言。

當然，政府沒有介入的原則和理據，卻絕不表示沒有介入的因由。自前述2005至2022年幾任特首的事例已清晰可見，無論是來自文官或商界背景的特首，皆極花心思鞏固眾所周知的「地產霸權」體制，並且有系統地向特定的既得利益集團傾斜——然後又通過尊貴學者的點評，辯稱這正是香港的「競爭優勢」所在。當這些花俏的謊言說上萬遍，自然就連當局者也必定深信不疑。

然而，這種利益高度捆綁的夥伴關係，卻早已耗盡政經學界精英的一切心力，以至在這個分贓遊戲以外的所有範疇——無論是中產或基層切膚之痛的民生議題、既得利益「食老本」以外的一切產業願景，以至香港作為一個城市的基本軟硬件設施——顯而易見，那並非指那些如泥牛入海的大白象工程，只是與現代化大都會相應的基本環境及生活設施——通通皆一於好少理！任何沒有暴利前景的議題，大概連政策研究也懶得去做！

這大概亦已充分解釋，兩年來香港對應疫情的策略，為何總是後知後覺、慢人一步？總是要不斷承受沉重的教訓，在錯誤中繼續錯誤，然後又再繼續錯誤，不到最後也無法如夢初醒？原因無他，只因作為一個所謂的「小政府」，當然只懂得「頭痛醫頭，腳痛醫腳」——試問又怎可能會及早未雨綢繆，對各項社會經濟議題率先作出評估和準備呢？

至於一般市民呢？同樣由於對當局極度缺乏信心，反而在某些層面上和官員高度契合——他們已不再指望政府錯而能改、與時俱進，反而只希望它「少做少錯，不做不錯」！在過去兩年已清楚可見，大部份市民皆在防疫上自求多福，除了少數的達官貴人外，亦不見如歐美般的抵制抗疫情緒。但弔詭的正正在於，這反而造成當局麻痹大意、錯判形勢，最終導致醫療體系和設施完全超出負荷，染疫市民還不又是留在家裏各安天命？

創科神話延續「小政府」謊言

在「大政府」的既成事實下，拜託請別再去爭論到底政府的大小；我們更應在承認「大政府」的前提下，認真審視它在不同社會經濟範疇的角色。毫無疑問，「大政府」絕不等同於萬應靈丹，它絕對有可能是致命毒藥——但亦正因如此，我們就更有必要實事求是，認清「大政府」的現實和本質——它到底什麼時候在維護、而非踐踏公共利益？

在此借用美國政治學家Peter Evans的經典論述，二戰後經歷去殖民化的發展中國家，新興政府往往在經濟發展中扮演積極角色。但部份只一味搜刮社會累積的財富，汲汲於填滿統治集團的倉庫，Evans稱之為「掠奪型國家」（predatory state）；稍為有所收斂、或只間中上下其手的，可稱之為「尋租型國家」（rent seeking state）；至於那些能提供多元和開放環境、促進社會經濟穩步和均衡發展、真正做到藏富於民，方可稱之為「發展型國家」。

展望未來，當政府將資源大幅投放在創新科技，財富轉移的速度將較大白象工程尤有過之。而那既是一般市民更難以參與和監察的神秘範疇，亦是管治班子將責任轉嫁、延續「小政府」謊言的尚佳場域——政經學界精英繼續佯裝無知，一切問題交由電腦演算法，藉大數據和人工智能解決。公共資源最終流向那裏？管治和決策效能是否真有改進？抑或只是狼群披着的羊皮？唯一可以肯定，那將是決定未來二十五年香港命運的關鍵。