策解．疫情調查委員會｜不能只談「政策檢討」不提「刑責追究」

第五波疫情爆發以來，累計超過112萬人染疫，7200多人病逝——當中近7成死者完全未有接種疫苗，還有超過一半來自全港逾九成安老及殘疾院舍。特區政府無疑需為這些人命傷亡負上最大責任，近日陸續有聲音促請當局待疫情平穩後成立獨立檢討委員會，特首林鄭月娥和勞工及福利局局長羅致光亦對此持開放態度；不過，他們似乎只把「檢討」的重點放在防疫政策層面，完全不提如何對失職官員進行問責。參考問責「快狠準」的內地，早於2003年非典型肺炎疫情後期出台《突發公共衛生事件應急條例》，訂明在突發事件調查、控制、醫療救治工作中玩忽職守、失職、瀆職的主責官員，將被依法處以降級、撤職、開除，甚至追究刑事責任。

內地新一波疫情懲處60官員

截至3月28日，本港第五波疫情的累計陽性個案超過112萬人，當中7,207人離世。安老及殘疾人士院舍是「重災區」，784間安老院和285間殘疾人士院舍出現不同程度爆發，導致3856名院友染疫病逝。面對嚴重傷亡，林鄭月娥連日在記者會被追問疫後調查一事，都表示值得為疫情成立檢討委員會，但現時應該集中抗疫，相信下屆政府會處理，而屆時如果當局希望諮詢她作為抗疫負責人的經驗，她亦樂意配合。羅致光也承認，院舍爆疫責任在於勞福局，例如未能即時解決通風、換氣量及人手不足的問題；他更透露，未來會設立跨部門工作小組，檢視並加強院舍抗疫能力，為下一波疫情作準備。

不過，無論是林鄭月娥提出的檢討委員會，還是羅致光即將設立的跨部門工作小組，都未有針對防疫的決策失誤因由，全面追究相關官員責任。眾所周知，相對其他同等水平的發達經濟體而言，香港死亡率偏高，而這絕對離不開主責官員的決策失誤、執行部門的效率過低，但除了因為「洪為民生日事件」引起重大政治風波而請辭的前民政事務局局長徐英偉之外，至今明明表現相當不濟的防疫官員仍然未見主動承擔責任。

反觀內地問責情況，據《人民日報》旗下《健康時報》統計，自今年2月以來，隨著新一波疫情爆發，部分地方疫情暴露常態化疫情防控工作存在短板漏洞，多名幹部因為存在履職不力、失職失責等問題，被問責處分者多達60人，多名地方官員被免職，例如廣東省公安廳黨委委員、副廳長黃守應，吉林市長王路，長春市衛健委主任高玉堂等等。

失職瀆職或負刑事責任

內地快狠準的「問責」，有賴於一套早已建立的法律追責機制。

以是次疫情問責為例，其法例和權力的依據，源於2003年通過的《突發公共衛生事件應急條例》第五章「法律責任」，例如當中第48條訂定縣級以上各級人民政府衛生行政主管部門和其他有關部門在突發事件調查、控制、醫療救治工作中玩忽職守、失職、瀆職，甚或拒不履行應急處理職責的，將會面臨本級人民政府或者上級人民政府有關部門責令改正、通報批評、給予警告；對主要負責人、負有責任的主管人員和其他責任人員依法給予降級、撤職的行政處分；造成傳染病傳播、流行或者對社會公眾健康造成其他嚴重危害後果的，依法給予開除的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

除此之外，《突發公共衛生事件應急條例》第24條還訂明「舉報制度」，賦權任何單位和個人向上級人民政府及其有關部門舉報地方人民政府及其有關部門不履行突發事件應急處理職責，或者不按照規定履行職責的情況；舉報有功者將予以獎勵。

可以說，上述的舉報、處分機制，從多方面督責政府部門處理防疫等公共衛生事件，並對「怠忽職守」的官員給予不同程度的政治甚至刑事處分——相比之下，特區政府官員就像「無王管」一般，因為「主要官員問責制」的設計是一種「自願問責機制」——既無法形成真正負起主體責任的問責文化，亦缺乏有效追責的制度和工具。

香港缺乏有效追責工具

《刑事訴訟程序條例》的「公職人士行為失當罪」是一項針對所有公職人員行為失當的罪行，例如故意疏忽職守、濫用公職權力或不履行職務等，一經定罪，可被判處罰款及最高監禁七年。不過，入罪門檻過高，前題是官員有心違法且無提出合理解釋，因此過去只有3宗成功入罪案例，可見這並非向主要官員問責的有效工具。

《政治委任制度官員守則》則用以規範主要官員執行職務時必須遵守的基本原則（表），例如須就政策成敗得失負責，但當中訂明凡是涉嫌違反職責或《守則》條文的官員，都交由特首決定是否啟動調查程序，會否採取包括警告、譴責、停職或免職等方式的懲處——換言之，只要相關官員不願主動問責、特首也不予以追究，問責就會不了了之。事實上，回歸近25年來，也只有5名官員主動問責下台。

《立法會(權力及特權)條例》和《調查委員會條例》則是另外兩條有可能追究官員責任的法規，兩者均賦予立法會議員和調查委員會委員傳召證人作供、發出搜查令等實質調查權力。不過，即使報告指出官員失職，但問責與否仍然視乎有關官員和特首意願。

勿讓「成立委員會」淪為應付把戲

以2003年立法會調查政府與醫管局處理「沙士」的委員會報告為例，報告指出時任衛生福利及食物局局長楊永強「警覺性不足」、「顯示不出他具備公眾期望政策局局長所應有的溝通技巧」，作為負責衛生事務的官員需要負上責任，最後楊永強自行辭職。

不過，並非所有官員都有這種承擔，例如2015年部分公共屋邨、居屋、私人屋苑、醫院及教育機構被揭發食水含重金屬超標事件（鉛水事件），翌年食水含鉛超標調查委員會發表報告反映法例未能與時並進、執行出現嚴重落差、監管制度如同紙上談兵、各持扮者對風險管理的警覺性不足等重大問題，但竟然沒有任何官員需要負上個人責任——時任政務司司長林鄭月娥更表明，港府已經積極檢討制度，可謂體現問題精神——難怪有人質疑，特區政府早已把「成立委員會」當成應付「問責」呼聲的把戲了。

特區政府有必要加強官員在治理中的責任和承擔，全面檢視疫情防疫措施及嚴重政策失誤的責任誰屬，無疑需要針對上述漏洞完善整個問責機制。當然，政府重塑問責文化時，必須明白問責制的本質在於找出失誤的原因，從中汲取教訓、加以改進，所以下台只是問責的一種形式，應該實事求是給予不同程度處分，而不是為平息輿論下台了事。否則，這只會令社會對問責的認知流於表面，甚或令官員被問責約束，繼續淪為少做少錯的庸官。