策解．安老院舍｜解救長者「困獸鬥」　從提高人均生活面積開始

第五波疫情截至昨天（3月25日）累計近110萬人確診，當中6749人死亡。有大量高齡長者聚居的安老院舍無疑是重災區，已有逾98%院舍（783間）出現疫情，產生全港超過一半死亡病例。疫苗接種率偏低固然是院舍爆疫的主要原因，但院友人均只有80平方呎的居住空間同樣不容忽視，特區政府有必要在疫情平穩之後加緊上月中旬建議修例提升安老院及殘疾人士院舍質素的工作。事實上，早在2020年9月第三波疫情期間，政府專家顧問袁國勇已經警告必須提升安老院舍人均居住面積、提高換氣比率，可惜當局未有作出切實改善；及後港府推出疫苗接種計劃，但即使容許長者優先接種，實際上並沒有制定有效鼓勵接種的措施，結果當第五波疫情來襲，接種率只約兩成的院友長期困於人員密集的院舍，一有人染疫就引起大爆發。

根據社會福利署2月14日提交立法會福利事務委員會的《提升安老院及殘疾人士院舍質素的修例建議》，截至去年12月31日，全港有約5.96萬名長者居於793間持牌安老院舍當中。第五波新冠疫情爆發以來，截至周五（3月25日）先後有783間安老院舍出現不同規模的疫情，至少3.4萬名院友染疫，產生這波疫情超過一半死亡病例。

疫苗接種率偏低固然是安老院舍爆疫的主要原因，即使疫情已經全面爆發的2月初，當時負責疫苗接種計劃的公務員事務局局長聶德權預計，院友接種率只有22%；但當局後知後覺，直到一個月後的3月9日才宣布推出院舍外展接種服務，截至日前（3月23日）院友接種率也只有55%而已。全港目前每日仍然新增逾萬宗確診病例，當務之急固然是要全速提高長者有其院友的接種比率，但待疫情平穩之後，必須嚴肅檢視院舍空間狹窄加速病毒傳播的老問題，加緊上月中旬建議修例提升安老院及殘疾人士院舍質素的工作。

香港居住空間狹小，宿位本就供不應求的院舍尤甚。根據1995年通過的《安老院規例》，所有安老院扣除空地、平台、花園等空間後的最低人均樓面面積是6.5平方米（70平方呎）；而根據審計署長於2014年10月發表《第六十三號報告書》，當時大部分沒有參與「改善買位計劃」的私營安老院舍的人均面積是7.5平方米（81平方呎），但仍低於其時公屋人均居住面積13.2平方米（140平方呎）。這80平方呎包含廁所、走廊、廚房、飯廳等公共空間，以及可能只有一張床及一個床頭櫃的寢室空間，而寢室大多只是以圍板隔開，並非真正獨立房間。可以說，面對任何傳染疾病的爆發，那些狹窄的公共空間少不免人群聚集，而那些寢室也無法發揮隔離作用，傳播風險實在不小。

值得一提的是，2020年9月第三波疫情爆發期間，有安老院舍長者染疫，當時政府專家顧問、香港大學微生物學系講座教授袁國勇曾就此提出多項措施，包括增加人均面積至8平方米（86平方呎），床距至少1米，負壓房間換氣率達到每人每秒獲10公升鮮風等等——可惜特區政府並未作出什麼切實改善，直到第五波疫情爆發也完全束手無策。

事實上，院舍空間狹窄問題自2003年沙士一疫已經引發社會關注，當時有51間安老院舍出現疫情，涉及72名院友，其中57人死亡，死亡率達到79%；關注團體陸續指出問題在於院舍人均面積不足導致疾病傳播率高企，但未獲特區政府正是，而是建立院舍感染控制主任制度，由該名主任負責觀察院友與員工有否病徵、評估爆發風險等。

直到2015年5月下旬發生劍橋護老院虐待院友事件，引起社會對安老院舍監管及長者長期護理政策的關注。同年10月審計署長發表《第六十三號報告書》，當中就社會福利署為長者提供的長期護理服務進行審視，提到不同類別的安老院舍採用的質素標準不一，例如在424間沒有參與「改善買位計劃」的私營安老院舍當中，儘管有333間為每名住客提供的樓面淨面積由6.5至8平方米（70至86平方呎）不等——符合最低法定水平，但它們和已參與「改善買位計劃」安老院舍的8至9.5平方米（86至102平方呎），甚至是津助/合約安老院舍的16至18平方米（172至194平方呎），都有很大的差距。

翌年年初立法會政府帳目委員會就此發表《政府帳目委員會第六十三號報告書》，認為面積差異等問題不可接受，強烈促請政府當局解決，但代表政府回應的時任政務司司長林鄭月娥只不斷重申當局已經推出多項措施改善安老服務，而沒有直接觸及提高人均面積的問題。院舍質素問題又再被擱置，及後私營殘疾院舍「康橋之家」發生多宗離奇的院友死亡事件，加上前院長張健華涉嫌非禮被捕，社會福利署終於願意加強規管，並在2017年6月成立「檢視院舍法例及實務守則工作小組」，至2019年5月完成檢視工作。

《檢視院舍法例及實務守則工作小組報告》涵蓋院舍住客最低人均樓面面積及感染措施等問題。工作小組認為院舍寢室設計應顧及一些需要高度照顧及體弱住客的「基本需要」，包括提供可調校高度的護理睡床、床頭儲物櫃或衣櫃、睡床之間的距離不少於1米及睡床兩側預留空間方便照顧體弱住客，而「睡床距離不少於1米」這項守則亦是為了預防疾病傳染的措施。至於人均樓面面積的釐定，小組表示如果將住客人均樓面面積設定為8平方米（86平方呎），理論上就能顧及需要高度照顧及體弱住客的基本需要。

後來，立法會長期護理政策聯合小組委員會又在2020年6月23日召開會議，討論修改《安老院條例》及《殘疾人士院舍條例》。委員會提交的建議指出，會在八年寬限期間，分別將低中程度院舍和高度照顧院舍的人均面積增加至8平方米（86平方呎）及9.5平方米（102平方呎）。然而，民間不滿上述建議，因為當局以院友的公共空間面積和獨立寢室面積混合計算人均樓面面積，所以提出將兩者分開計算的「8＋8」 方案，即獨立寢室和公共空間的面積分別都應達到8平方米。

不過，特區政府最終以「提高人均面積會令宿位減少」為由，拒絕民間「8＋8」 方案。勞工及福利局局長羅致光曾於2018年網誌上表示，政府在安老服務問題上正面臨兩大樽頸障礙——土地及人手。他指出當時正營運的院舍入住率非常高，若將法定最低人均面積由6.5平方米提升至9.5米，會減少443個資助宿位；若提升至「8＋8」 ，則會減少超過4,000個宿位，佔現有宿位超過5%。

可是，宿位減少不應是放棄改善人均面積的理由，若問題源自於土地，那便應該大幅增加院舍土地供應。方向有二：

第一，從規劃著手增加安老院舍供應。規劃署自2008年取消《香港規劃標準與準則》以人口設定安老服務的比例，導致院舍規劃毫無章法，待有需要時則「見縫插針」；至《施政報告2018》才宣布將於《規劃標準》重新加入以人口為基礎的安老規劃比率，然而，在取消規劃比率的十年間已無可避免地擴大院舍供應缺口，而且當局當時只以2026年提供46200個資助宿位的目標為基礎，制定每1,000名65或以上的長者設21.3個資助床位的標準，根本完全脫離社會實際需求。例如截至2021年7月底，總資助宿位輪候人數為2.9萬人，證明在人口老化的現象下，社會對安老院舍有強烈需求。因此，若要改善院友人均面積，應該從大幅增加資助宿位著手，那就應該再次調整《規劃標準》。

第二，本土研究社認為政府可從賣地條款入手，要求發展商在其發展項目中興建福利設施。事實上，早於2003年，特區政府已經鼓勵私人發展商在新落成的建築物中興建安老院舍，希望透過有非政府機構和私營機構參與的不同營運模式，提供切合不同需要和負擔能力的安老院舍服務——根據計劃，在土地交易，包括契約修訂、換地及私人協約方式批地時，只要發展商願意加入一些契約條款，確保安老院舍院址落成，則合資格的安老院舍院址可獲豁免繳付地價；而計劃下的安老院舍將按商業原則營運，服務對象是既能夠負擔又願意支付市場釐訂價格的長者及其家人。不過，從2017年起計獲政府撥款興建的16個安老院舍項目當中，只有5項屬私人發展項目。

當然，在增加院舍和宿位供應的同時，必須積極推進《安老院條例》及《殘疾人士院舍條例》的工作，致力提高人均居住面積、改善院舍服務質素。無可否認，特區政府終於上月中旬向立法會提交《提升安老院及殘疾人士院舍質素的修例建議》，在「提高住客最低人均樓面面積」方面，當中吸納《檢視院舍法例及實務守則工作小組報告》和立法會長期護理政策聯合小組委員會的意見，將低中程度院舍和高度照顧院舍的人均面積增加至8平方米（86平方呎）及9.5平方米（102平方呎）；然而，從2015、2016年發生「雙橋事件」，到2017年正式檢討修例，到如今才向立法會提出修例建議，具體仍然未知何時才能展開立法工作。

而且，其實當局未有完全吸納《檢視院舍法例及實務守則工作小組報告》的建議，例如沒有回應床位間距不應少於1米的要求。說來有趣，當政府不願意就院舍床位間距制定至少1米的標準，但在疫情期間往往又要求人與人之間應該保持1.5米的距離，這叫床位密集的院舍情何以堪？改善院友的生活質素應是刻不容緩，人均居住面積的問題已經過無數次討論，但政府為何總要在出現犧牲者後，才願意正視問題？倘若政府願意在2003年沙士爆發後便開始進行長遠規劃，逐步增加院舍的面積及宿位數目，可能院舍的疾病傳播率早已被大大降低。再者，即使沒有疫情，長者也值得在優質生活環境中安享晚年。