策解．安老｜告別冷漠重啟全民退保　人人都有責任讓長者安享晚年

第五波疫情對長者群體造成極大損傷，不但暴露當局低估爆發風險、輕視疫苗防護的決策錯誤，而且突顯整個安老政策和退休保障的結構性缺陷。由於香港社會缺乏全面退休保障制度，目前至少有近60萬名貧窮長者面對生活難、看病難、住屋難等困境。儘管特區政府每年經政策介入後把貧窮長者人口驟減少至18.8萬人，但當中的非恆常化福利根本未能有效改善長者生活，強積金制度也未能為打工仔提供足夠退休保障，年金計劃也只能惠及富裕老人。平情而論，特區政府並非完全沒有在退保路前進，甚至早於港英末年已就退休計劃進行諮詢，至回歸以來也發起多次討論；然而，由於治港精英和右翼經濟學者總以為資本主義社會無須確保「老有所養，老有所終」，甚至冷漠到把意識形態作為不願作為的藉口，所以30年來的退保路上官商民三方仍然「雞同鴨講」，導致長者愈是長壽，可能就過得愈是煎熬。

三大安老招數漏洞百出

現年70歲的黃婆婆（化名）獨居在深水埗劏房內，右眼已失明，左眼則患有白內障，丈夫已去世，兒女都在廣東生活，無暇顧及贍養她。她只得每月靠領取3815元的綜援、回收紙皮並變賣二手家居用品維持生計，面臨看病難、生活難、住屋難等困境。

但獨居、貧窮且辛勞的黃婆婆並不是個別例子——儘管每年經政策介入後，貧窮長者人口驟降至18.8萬人，但政府的安老招數漏洞百出，離全民退保仍有漫漫長路。

第一招，是每年都會派發不同名目的福利，例如綜合援助金、高齡津貼、長者生活津，但當中的「非恆常化福利」並不穩定。政府把賬項分為「經常賬」和「非經常賬」，因為深知每年巨額盈餘只是源於地價、投資及印花稅等波動收入，所以不願貿然因為收入的一時增加而承諾長期開支，也不願意大幅提高「經常性開支」，而是透過增加「非經常性開支」來回應社會對改善公共服務的期望。然而，當社會突然出現其他更需龐大財政支撐的議題，例如防疫抗疫，用於安老方面的「非恆常化福利」就難免被犧牲。

第二招是現有的強積金制度，但當中存在覆蓋率低、回報率低、有對沖機制的問題。

在覆蓋率方面，據強制性公積金計劃管理局2021年9月的季刊，本港364萬就業人口中，只有77%獲強積金計劃保障，即280萬人左右，另有10%就業人口受其他退休計劃保障。香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授周永新指出，強積金制度只能覆蓋有固定工作的人，但其他勞工和家庭主婦則得不到保障。

至於回報率，由於香港未有制訂「生活工資」，導致現行「最低工資制度」之下，不少市民根本無法靠最低工資應付基本生活所需；當工資水平有限，在回報率低、手續費高的情況下，積存的退休基金也有限，市民即使連續每月供強積金達40年，退休後也只能拿到40年工資的20%，而這點錢只夠維持基本生活，還未計及電子產品、享受生活、醫療開支等。

對沖機制更是為人詬病多時，導致不少打工仔被迫「貼錢炒自己」。該機制是指，根據《僱傭條例》，當僱員有權依其服務年資獲得僱主須支付的遣散費或長期服務金時，僱主可在僱員的強積金供款中抽取僱主供款部份及其累算權益，以抵銷應向僱員支付的遣散費或長期服務金。根據強制性公積金計劃管理局統計，自2013年起，本港打工仔被對沖的強積金供款高達370多億元。在新冠病毒疫情之下，百業蕭條，很多企業裁減人手或凍結加薪，對沖情況就更為嚴重，退休儲蓄進度可能受損。

千呼萬喚，特區政府終於上月就《2022年僱傭及退休計劃法例（抵銷安排）（修訂）條例草案》刊憲，以禁止僱主用強積金制度下僱主的強制性供款累算權益「對沖」僱員的遣散費或長服金。《草案》有望在現屆政府任期完結之前通過，但預計最快也要到2025年才能全面落實。

第三招，是勞工及福利局局長羅致光多次的提及「公共年金計劃」——接受年滿65歲或以上的退休人士以一筆過方式投保，本金介於5萬至100萬元，保證回報為本金的105%——但它只是一種對富裕老人「錦上添花」的年金保障，對於一眾真正有需要的長者來說，根本沒有實質作用。除此之外，《香港01》曾多番申述，政府主辦中央操控的基金有其好處，但這套機制更適用於設立中央公積金計劃，才能為普羅小市民穩定投資回報、減低管理費用，避免血汗錢被私營金融機構所蠶食。

官商民論退保「雞同鴨講」

在缺乏全民退休保障制度的香港，長壽更像是一種「詛咒」和「懲罰」。從1994年起，末代港督彭定康發表題為《生活有保障、晚年可安享——香港的老年退休金計劃》的諮詢文件，到2015年特區政府轄下諮詢機構扶貧委員會展開為期6個月的退休保障公眾參與活動，舉行五場諮詢會以徵求市民意見，但仍然未得出肯定答案。

1994年，末代港督彭定康發表題為《生活有保障、晚年可安享——香港的老年退休金計劃》的諮詢文件，但由於社會討論激烈、意見分歧過大，支持與反對的意見各佔一半，最終宣布放棄。眾多反對意見中，也包含周永新等一班學者的聲音。他憶述，時任港督彭定康一邊推政改，一邊推老年金，但後者只是一種政治手腕，以引誘社會支持前者，而非真心為香港市民設想。

時過境遷，香港回歸後成立特區政府，但對退休保障的態度仍然曖昧。

2012年特首選舉期間，時任候選人梁振英提出要在短中長期研究改善退休保障和社會保障，由於當時梁振英已經提倡多項傾向經濟左翼措施，坊間普遍也把梁振英的說法理解成為「全民退休保障」承諾。在2013年，時任政務司司長、兼任扶貧委員會主席的林鄭月娥，更大張旗鼓委託周永新研究退休保障；至2014年，周永新團隊發布《香港退休保障的未來發展》研究報告，提出全民老年金方案，但事後被林鄭月娥質疑團隊忽視此方案對公共財政的壓力。周永新當時回應指，林鄭月娥邀請他做研究之前已經有了自己的想法，只是希望研究符合這個預設，但他強調學術研究必須實事求是，而不是為政權溜鬚拍馬的工具。

隨後的2015年12月，扶貧委員會展開為期六個月的退休保障公眾參與活動，舉行五場諮詢會以徵求市民意見，由全港逾70個不同類別的民間團體組成的爭取全民退休保障聯席（聯席）表現活躍。聯繫早在2004年便提出一個全民養老金方案，隨後工聯會和公共專業聯盟分別提出免經濟審查、劃一發放保障金額的全民退保方案。2015年，扶貧委員會在面向公眾的諮詢文件中提出一個老年金計劃，並將上述這四個方案統稱為「不論貧富」方案；而新民黨和民建聯的方案非常接近，在報告中被稱為「有經濟需要」方案。但民間彼時認為，兩種方案的本質差別在於全民與非全民，此命名帶有誤導性。

官商民談不攏，直到梁振英任期完結，有關議題都沒再被提起。可惜，直到梁振英任期完結，有關議題都沒再被提起。及至林鄭月娥競選特首，在「退休保障」方面，同樣避談「全民退保」，只承諾會落實取消強積金「對沖」安排，「積極跟進各項優化強積金的措施，並研究公共年金制，為退休人士提供更好的保障」。

資本主義也要保障長者生活尊嚴

「雞同鴨講」的關鍵問題在於，官商民三方對於「社會保障」的理解截然不同。

周永新指出，全世界社會保障制度主要可分為兩類，一種是北歐國家典型的需求導向型（needs-based），無論公民本身是否富有，都會給予其全民性的援助金作為保障；另一種則是香港目前所制訂的資產導向型（means-based），即透過不同限度的資產審查提供不同額度的津貼。

《世界人權宣言》第22條及《經濟、社會及文化權利國際公約》第9條中，都提到社會保障是個人「權利」。由此可見，香港社會福利觀處於低度發展，不僅如此，治港精英總是教條理解資本主義，甚至冷漠到把意識形態作為不願作為的藉口。

然而，香港社會福利政策一直以「補救性」為主。周永新說，在港府看來，市民生老病死的需要首先靠市民自己解決，其次是子女、親戚或朋友，政府只會在走投無路的情況下伸出援手。但該想法早已落伍，尤其近年世界局勢變化多端，香港產業結構單一、階級固化、向上流動機會停滯，單靠個人努力不能再出人頭地，政府扶持必不可少。

這關乎數十萬人日常生活的政策缺陷，政府都遲遲未能解決，遑論全民退休保障，懶官根本缺乏「有為政府」的承擔。周永新指出，一部分長者為領取綜援而降低生活標準，而還有一部分長者將資產轉移到子女名下來躲過政府審查，但容易因財產歸屬問題，最終引起家庭內部糾紛。但他認為錯不在長者，政府應該反思為何未能扛起社會保障責任、倒逼市民作出不誠實行為。

無論是社福迷思還是商界阻力，都不應成為港府無為而治的藉口。疫情已然暴露出安老政策和退休保障的諸多結構性問題，特首林鄭月娥終於懂得說，待疫情過後需要重新檢視​​「如何讓年邁和已屆晚年的長者能在安全和健康的環境中生活，這值得全社會共同反思，以更好地照顧香港的長者」。周永新表示，香港政治格局正在面臨巨大變化，政府的角色也要轉變，不可能再靠「躺平」就能獲得出路，近兩年將不得不思考政府與市民的關係、政府定位等重要問題。