財政預算案2022｜單靠「精簡法定程序」怎能「告別劏房」？

盛傳有意參選特首、曾經積極回應國務院港澳辦主任夏寶龍「告別劏房」說法的財政司司長陳茂波，今日（2月23日）透過視像發表任內最後一份《財政預算案》，但當中並沒有預留預算「告別劏房」，而是重複既有的土地供應策略，包括將精簡發展流程及法定程序，希望藉此縮短造地時間。然而，這恐怕無法對焦問題本質！

個個都話「精簡程序」

人人都渴望擁有可負擔的適切居所，但這在香港越來越可望不可求，根據房屋委員會前日（2月21日）公布的最新公屋輪候冊數字，截至2021年12月底，一般申請者的平均輪候時間為6年，長者一人申請者的平均輪候時間則為4年，而兩者同創1999年以來的新高。中央已經對港提出「告別劏房」的要求，但特區政府態度模凌兩可，仍然未敢大刀闊斧調整既得利益結構，反而越來越傾向把問題歸咎於土地開發程序緩慢。

陳茂波去年回應「告別劏房」時，雖然引述國家主席習近平所言表示必須「著力解決發展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題」，認為香港必須在2049年前「告別劏房」，同時全力破解目前住屋貴、住屋難、住屋細的問題；不過，他洋洋灑灑數百字之後，最後劍指的是「簡化制度上一些過於繁瑣的程序，並透過例如填海等方法大刀闊斧增加長遠供應和建立土地儲備」，根本沒有觸碰既得利益集團綑綁土地命脈的問題。發展局局長黃偉綸上月也在立法會透露將向發展程序「開刀」，未來一至兩個月內會就簡化發展管制程序提交立法會審議，包括加提出規劃申請、道路刊憲、收地等法定程序。

直到今天，陳茂波交出「財爺」任期的最後一張成績表，不但未再提及「告別劏房」的目標，而且在土地供應的問題上，只是重複陳述一些既有的土地供應策略，包括將精簡發展流程及法定程序，希望藉此縮短造地時間，而不敢面對既得利益的結構調整。

「諮詢」成為拖慢程序「元兇」

土地改劃用途是香港住宅用地的主要來源，但現時開發土地的程序確實相當漫長。根據土地專責小組文件，由前期規劃到有「熟地」供應一般需時約11至14年，當中要經過約3年的規劃及工程研究、約3至4年的詳細設計研究、約2至3年的地盤平整工程，最後是約3至4年的樓宇建設及基建設施建設。整個程序一共涉及三個審批部門，規劃署、屋宇署及地政總署——規劃署負責支援城規會審議發展申請的各項內容，地政總署負責制定用以管制發展的地契條款合約，屋宇署則為建築圖則的審批作部門協調。

為何每一個步驟也要花數年之久來完成？原因是每一個步驟之中又要花上數個步驟，而這些程序通常存在變數。例如，在規劃及工程研究的部份，會包括進行環境影響評估（下稱環評）、城規會為新圖則進行公眾諮詢等。當城規會有新圖則時，所有圖則均要展示兩個月，市民可在此期間提出申述。城規會所收到的申述會供公眾查閱，市民可在查閱首三星期內就該申述提出意見。其後，城規會舉行會議，考慮所收到就草圖提出的申述和意見，而相關人士可列席並陳詞。這個步驟就是存有變數的地方，因為以上的步驟會重複直至所有相關持份者均被討論完畢，整個程序最長可容許於17個月內完成。

由於大型發展項目的審批程序過長，而政府急於興建更多房屋，於是特首林鄭月娥在去年《施政報告》中提出將責成發展局檢視城規、環評、收地及道路工程的相關法定程序及行政安排。發展局解釋，有關修例會從四大方向進行考量，包括：（1）縮短法定時間，將現時最長以17個月制定規劃大綱草圖縮短一半；（2）避免重覆處理工序，在不同階段收集反對聲音，將同一種反對聲音一次處理；（3）同時進行不同程序，例如一邊填海，一邊進行城規程序等；（4）理順不合時宜或有爭議的安排。其後，黃偉綸預告會就加快提出規劃申請、道路刊憲、收地等程序，於三月底將議案提交立法會。

坊間對於簡化程序有不同意見，由前特首董建華牽頭、獲得不少地產商支持的團結香港基金上月提出數項建議，包括將大型發展項目3個階段諮詢整合為一個大型諮詢，同時處理城規、環評等不同條例諮詢，以及取消城規會申述會等。不過，有關建議引發社會爭議，因為這些持份者似乎是把「各項諮詢」當成拖慢發展程序的「元兇」，繼而提出修改、縮短、刪減諮詢程序。但土地開發緩慢的問題，真的只能怪到「諮詢」的頭上嗎？

歸咎「諮詢」是「偷換概念」

據發展局及團結香港基金所言，他們似乎都不約而同地認為諮詢環節是拖慢發展程序的主要原因，因此一律建議減少公眾諮詢，甚至將這項程序刪除，更建議將不同條例諮詢合併審理。這聽起來，就像是「斬腳趾避沙蟲」——以為只要沒有了公眾的反對聲音，開發效率就可大幅提高，卻無視諮詢過程緣何總會引起軒然大波的核心問題。

諮詢過程之所以花費不少時間，往往源於政府在進行規劃之前，並未有與持份者進行完善的溝通，更加未有致力化解他們對發展意見的分歧。以城規會2020年10月宣布修訂《馬鞍山分區計劃大綱圖》以改劃7幅「綠化地帶」用作住宅、政府、機構或社區用途為例，事件之所以引起當區居民強烈反對、最後收到7000多份反對意見，正是因為直到當局向區議會發出文件之前，居民全都一無所知。

香港中文大學地理與資源管理學系教授伍美琴曾進行過關於馬鞍山村的研究，亦曾參與該計劃的城規會申述會議。她認為政府將房屋供應量不足歸咎於城規程序，只是當局「偷換概念」，因為城規程序多年未改，由曾蔭權時代開始已是一直沿用至今，而房屋供應數量亦持續上升，足以證明建屋速度與程序並無太大關連。

伍美琴表示，如果政府能夠做好前期溝通工作，城規程序只是一項例行公事。以英國城市規劃為例，規劃制度由《城市及鄉郊規劃法》（Town and Country Planning Act）所規管，儘管公眾參與成規程序的發言機會較少，但政府往往會在進行規劃之前走入社區與民溝通，在得到他們大致同意之後才會正式把計劃提交予地方規劃當局，「如果處理不到，再走城規程序都不會有好結果，香港正是如此，因為前期工作做得不好，城規會才逼於無奈（要處理眾多反對意見）。政府根本沒有理由將責任推卸給程序。」

必須取回土地發展主導權

可以說，公眾諮詢時間過長只是最表面的問題，而且事源政府在規劃前期工作中往往忽視當區居民利益，他們無處申索之下只能透過城規會表達意見。因此，要解決公眾諮詢時間過長的問題，政府首要改善與居民的溝通制度，盡量減少他們面對未知變化的不安。當然，最長為期17個月的諮詢時間確實過長，當中亦有不少重複出現的反對意見，在政府做好前期溝通之下，的確可以考慮縮短諮詢時間，而非取消整個申述程序。

再者，當局在檢討公眾諮詢程序長短前，應先檢討各部門在整個發展程序中「架床疊屋」的情況。據本土研究社調查所得，現時有部份審批程序，如高度限制、園景設計等，要經三個部門重複審批，而三者準則不一，所以發展局前年同意在地契之下的「設計、配置及高度條款」作出「鬆綁」，刪減地政總署的審批角色，以加快審批效率。以建築高度為例，本來需要經過規劃署及地政總署審批，但其實舊規劃圖則已有高度限制，根本無須經過地政總署審批修改地契，相信「鬆綁」有助減少「官僚化」。不過，儘管當局已經有所改善，但發展程序不只園景設計及高度限制，當局理應全盤檢視。

事實上，土地供應不足的核心問題，在於政府從未取回土地發展主導權。所謂「土地發展主導權」，是指對於土地的供求、使用、規劃和監督擁有決定權力，而且就此形成一套符合公平正義、具備指導思想、能夠切實執行的完整論述。按理說，特區政府絕對擁有香港土地發展的主導權，因為除了位於中環政府山的聖約翰座堂地皮曾於1847年獲批永久業權之外，香港境內所有土地全都歸屬國家擁有，而特區政府則獲國家授權自行管理、使用、開發、批租這些土地，即租出或批出土地予個別人士或機構一段年限以發展某些用途——可見港府才是香港土地的「大地主」，而現有的所謂「地主」只是「二房東」。既然是「大地主」，政府本來就有責任全面承擔土地的供應和規劃，再從社會需要、經濟發展和城市更新等層面主導資源配置、改善市民生活，尤其對於尚未開發善用的土地，在「租約期滿」或有迫切需求之下，更應收回重新籌劃。可惜，港府偏偏拱手讓出「話事權」，任由財團在土地問題上對自己頤指氣使，令香港房屋問題的怪圈。