策解｜「社福商業化」觀念作祟　整筆撥款變「萬惡之源」

特區政府2001年起向非政府機構（NGO）推行整筆撥款津助制度（LSG），不料衍生「肥上瘦下」、「同工不同酬」等負面影響，被社會福利界廣泛詬病為「萬惡之源」。儘管21年來，政府兩經檢討，但仍然未見徹底改革。早前社會福利署公佈逾80個非政府機構《最高三層職員薪酬檢討報告》，當中有高層年薪達到205萬至312萬元，也有高層年薪佔機構薪酬開支超過十分之一，再度暴露LSG背後的結構性問題。原有缺陷未被修補，政府早前又決定實施節流計劃，由下個財政年度起削減整筆撥款款項1%，或引發小型機構裁員。凡此種種，皆可折射當局的社會福利觀念有多狹隘，而且持續「開倒車」。

中點薪金撥款潛藏缺陷
「社福商業化」有違初心

2001年之前，社會福利署（社署）實行「實報實銷」制，對於社福機構的人手編制、薪酬水平、員工資歷及各類社會福利服務的單項開支設限，進行相對嚴謹的審核程序後再批准。不過，該制度存在明顯弊端，例如不夠靈活自主、行政成本高昂、撥款準則不能有效確保機構的服務質素等。

於是，時任社署署長的林鄭月娥決定取締傳統撥款制度，推出整筆撥款津助制度，即一筆過將薪酬成本、項目費用及其他運營成本的款項撥給非政府機構。撥款基準受資助NGO截至2000年4月1日的認可人手編制人數「定影」，再按照2000年3月31日的公務員總薪級表的中點薪金推算員工薪酬之和，並按照此基準「封頂」，就算機構將來聘請新員工，政府一旦批出撥款，也不會追加額外資助。

改革本意是想增加機構自主性與彈性、提高服務質素，然而事與願違。其中一大癥結在於，圍繞薪金表中位數的整筆款項額度始終有限，且政府撥款參考2000年的人手編制，早就跟不上時代變遷，帶來諸多問題。

問題之一在於，LSG造成社福機構和社署「同工不同酬」，導致社工的專業素質和年資不被尊重、認可。理論上看，社工應一年跳一個薪級點，倘若機構經驗豐富、年資長的社工增加，則人力成本日漸超過中位數，老社工成為機構負擔，整筆撥款額度便顯得拮据。但根據制度，政府不會增加後續撥款，而為了合理規劃款項、儲備財政資源，機構普遍不會按照表格行事，最終造成「同工不同酬」困局。

問題之二在於，NGO自主彈性過大，恐致管理不當、透明度不夠高。香港社會工作者總工會（社總）外務副會長張志偉列舉，機構可能會解僱年資久、人工高的社工，或延遲聘請新人填補空缺，這回嚴重影響小型機構的服務質素。

另外，獲津助金額低於1000萬、或其運營收入只有50%及以下的機構，可豁免上載財務及檢討報告至社署，因此機構內部自主決定的薪酬架構和人手編制不夠透明，導致「肥上瘦下」亂象。

問題之三在於，LSG認可的估計人手編制在2000年已經存在，部分人手沿用上世紀八、九十年代的標準，編制和當下社會需求已完全脫節，社署應盡快根據當下服務類型重新分析和評估實際人手。

從本質上看，社福機構應著力於改善基層民眾生活、增加社會安定，但多年來，LSG卻變相要求機構高層用商業思維來管理，從業者要為關鍵績效指標（KPI）、預算等利益問題奔波，這與「以人為本」的初心十分矛盾。政府受西方管理主義影響，迷信市場力量，反映其落後的社會福利觀。

社福資源患寡亦患不均
政府兩度檢討屢開倒車

2021年12月8日，社會福利署就節流計劃發信通知164間資助機構，當中提到2022至2023年度的經常性資助將削減1%。以2021-22財政年度的撥款額約198億元計，削減撥款涉兩億元左右。張志偉認為，這兩億元只是政府整體支出的九牛一毛，卻會對財政儲備少的小型社福機構造成衝擊，可能減少人手或凍結招聘人手，影響服務質素。

另外，由於人手編制過時，機構為應對新的社會需求，又想節約開支，便會以外判服務形式分擔壓力。然而，外判員工的合約不能提供長期、穩定的服務，照顧長者或殘障人士的重大責任便被推卸給質量參差、周期短暫的市場，嚴重影響服務使用者的體驗。

面對重重問題，社福界持續爭取改革LSG制度，政府卻未能直面問題，甚至在檢討上走下坡路。當年政府一推出LSG制度，便有不少NGO為節儉開支裁員、大幅減短服務計劃年期。社福界通過罷工、絕食、靜坐等行動爭取檢討，終於換得政府在2008年成立整筆撥款獨立檢討委員會，並實行第一次檢討，提出48項建議。

張志偉指出，當時認為這48項建議是「得來不易」。而去年7月，勞工及福利局委任的專責小組完成LSG制度檢討後認為，LSG制度包括現行向機構撥款的計算方法，應予以保留，並提出30項建議以進一步優化制度。

社福界普遍認為這30項建議不過是「小修小補」、錦上添花。張志偉感嘆，去年的30項建議甚至不如當年的48項建議那般有誠意，政府多年來在「開倒車」。

其因有二。首先，LSG制度造成社福機構內部的薪酬結構不合理、管理不透明，基層社工與管理層雙方不團結，難以達成共識，不能集中火力思考社會服務究竟如何調理。其次，社福界與政府之間存在觀念衝突，港府對於業界真實的生存環境不了解，所謂檢討只不過是在高屋建瓴地開諮詢會、做問卷；但業界的期待明明是通過洞悉行業的薪酬結構、人手編制、人員流失率等實際情況對症下藥。

張志偉表示，對政府不痛不癢的檢討「很失望」。放眼國際，許多歐美國家或地區運用社會力量做服務，香港作為華人社會，靠政府給機構撥款來維持服務，在全球都算是特例，因此難有榜樣借鑒撥款制度究竟如何改革。但無論如何，政府都應放下離地的身段，傾聽業界真實需求，徹底改革LSG制度，而非自欺欺人地保留「萬惡之源」。