生態危機﹒三｜環評制度三大缺失

大眾教育確實是香港達至可持續發展的重要元素，但從被形容為「生態災難」的龍尾灘事件所見，除了普羅大眾對環境保育的知而不行，問題還出自制定有關政策的特區官員身上——當局處理這些極具爭議的規劃時，是否具備足夠知識水平和研究工作以儘量減低對環境的影響，也是「可持續發展」成敗的關鍵。
政府於1998年制定《環境影響評估條例》（下稱環評條例），列明若有任何大型發展項目，如運輸基建、填海、工業設施等，均要就所導致的可預見環境影響及風險進行評估。不過，龍尾灘似乎並沒有受惠於《環評條例》的保護——這不得不令人疑惑，既然政府已有機制平衡土地規劃及環境保育，到底問題出在哪裏？

皆因環評「計漏數」

龍尾灘的地理位置鄰近汀角紅樹林這個具特殊科學價值地點（Site of Special Scientific Interest，SSSI）約413米，對出海岸則是另一個高生態價值地點——馬屎洲特別地區，而根據《香港規劃標準與準則》，這兩個地點均用作保護稀有的動植物及現有的天然景觀，所以一般推定這些地帶不宜進行發展。雖然龍尾灘本身並沒有被列為受保護的高生態價值地點，但由於鄰近這些位置，所以十分適合孕育不同的泥灘物種。因此，政府要將其改劃成人工泳灘時，必須通過環境評估（下稱環評），了解其影響及研究減低影響的方法，才可成事。

香港規劃師學會前會長譚小瑩接受《香港01》訪問時指出，如果政府的規劃會造成該地點很大的改變，尤其在於生態敏感的地方，必定會是「環評」先行，「如果任何人要更改土地用途，便需要通過環評，甚至需要公開接受公眾諮詢。」但是，龍尾灘同樣通過了「環評」，到開灘時卻變成生態災難，那就可能代表《環評條例》本身出現問題。

事實上，外界就環評制度曾提出不少質疑，龍尾灘一事更加引證了環評制度的不足之處。龍尾灘的環評報告一直被質疑統計失誤，例如當初環評指出龍尾灘的生態價值低，只有三種蟹類，但有生態考察隊伍卻發現環評報告內提及稀有魚類，更發現十多種蟹；整體而言，進行環評的顧問公司只找到139種物種，但香港自然生態論壇成員關祝文在過去十年內錄得逾400種物種，而自顧問公司研究完畢後，自然生態論壇成員更錄得該灘的天然物種數目持續上升。

不過，環境諮詢委員會依舊在眾多的不確定及反對聲音下，批准通過環評報告，發出環境許可證，即使「守護龍尾大聯盟」提出司法覆核要求政府撤回環境許可證，最後亦被判敗訴，無力回天。

制度過於「制度化」

香港教育大學科學與環境學系主任、「綠色力量」主席曾寶強曾經擔任環諮會成員，他認為審批環評報告有十分嚴謹的步驟，「環評是用於評估計劃在施工期間所帶來的環境影響，我們有一套標準去做，既然報告可以被通過，應該不會不符合環保定義。」他又表示，如果經環境評估後發現計劃對環境的影響甚大，他們有權暫停計劃，審批過程中也會考慮政府的補償方案是否合適；再者，環諮會成員幾乎全是非官方人員、學者，其決定擁有一定的獨立性。

香港大學生物科學學院首席講師侯智恒同樣曾擔任環諮會成員，他亦印證了曾寶強的說法，指出如果環評列明政府進行工程時需要達至某些條件，而這些條件被列入環諮會批出的環境許可證，便擁有法律約束力，政府必須跟從，否則工程可被叫停。

不過，即使環諮會擁有毋庸置疑的獨立性，卻不代表環評不會「計漏數」。就龍尾灘一事，侯智恒認為沒有預計生物會「recolonize」（再度移回）龍尾灘，這是各方「睇漏眼」，至於沒有預計到泳客會做出「飛海星」行為，也確實是環評的問題，「它沒有預計到operational stage（運行階段）對環境有什麼影響，泳客滋擾海洋生物，其實對於生態而言是一種operational impact（運行性影響），是不是應該要去處理？」

這個問題不只是出現在龍尾灘事件，2018年發電公司擬建造海上液化天然氣接收站，以接收及儲存液化天然氣，再以海底管道輸送至發電廠，而該項工程對於建造區域的海洋生物有極大的影響。當時環評報告指出，工程完成後，海洋生物便會回到原來的居住地點，而即使工程會排出冷水，海洋生物也會像適應季節性轉變的水溫一樣，適應冷水溫。然而，環保組織「守護大嶼聯盟」認為，該聚居地的生態系統於工程後會有所改變，水溫對於動物的反應也會有所影響，所以並非如環評報告所言，只要動物「回家」就沒有問題。

從龍尾灘及海上液化天然氣的事件可見，環評制度的問題在於它只着重工程對環境的短期影響，而非長遠的生態影響。「其實應該要做補救，不可能任由泳客、小朋友這樣玩海星。」侯智恒認為，就算環境許可證沒有列明如何處理回流龍尾灘的海洋生物，如果政府在乎海洋生物，更應該做後期補救，例如封鎖泳灘並重新調查生物的情況、數量、周期、潮間的時間等，「有沒有可能制定一條界線，當潮退至某一程度便呼籲市民不要到該處游泳？其實可以因應潮退來決定什麼時候開放及關閉（泳灘），如果要去manage（管理）是可以做得到，但肯不肯做就是另一回事。」

政府往往有種「通病」——過於制度化，只會跟從環評的技術備忘錄行動，也不會多跟進後續情況。再者，環評的技術備忘錄只列出不影響環境的最基本要求，不會隨情況或時間作調整，令緩解措施未能真正有效地保育受影響的環境生態。

缺乏原則性討論

除此之外，環評制度也是一個較為被動的機制，環諮會沒有權力要求任何工程進行環評，而是當有項目超過了一定的發展範圍，《環評條例》才會強制要求項目進行環評。曾寶強澄清，早在進行環評前，那些項目已被政府「拍板」，「通常是政務司司長連同行政會議批准了（規劃項目），環評只是讓我們看看計劃是否令人信服。」

環評制度確實曾經試過暫停某些過度影響環境的規劃，例如2001年環諮會否決了上水至落馬洲支線計劃以興建高架橋的方式進行，以免影響新田附近濕地。然而，這些例子依然是極少數，環評只能判斷項目是否符合環保準則，而非判斷項目是否對社會有迫切需要。

龍尾灘是一個沒有迫切需要的項目，而且對於大埔區居民沒有游泳設施這個問題，絕對有另一種方案解決，「當初已講到龍尾人工泳灘是沒有需要，我們challenge（盤問）政府興建人工泳灘的需要，但政府卻稱到了環評的階段已是討論技術層面，非需求的層面。」侯智恒認為政府興建人工泳灘的理由是極度不合理，雖然環境許可證具有法律效力，但環評不會審批項目是否達至社會效益，結果會出現像龍尾灘這類缺乏充分理由，卻又能通過環評的項目。

事實上，政府於1998年制定《環評條例》，當時政策確實可令香港在實踐「可持續發展」及「環境保育」得以攀上國際水平，更是超越了其他有類似做法的亞洲司法國家。問題是，這項條例隨着國際社會的進步，以及「環境保育」需求的增加而漸漸變得落伍。現時相距《環評條例》制定的日子已有二十三年，政府從未有任何重大修訂，而條例亦越見不足。《環評條例》的重要性在於它能夠成為一個「把關者」，讓發展及保育能夠達至平衡，如果它早已「錯漏百出」，是否應及早進行修訂？香港需要一個更全面的《環評條例》，一個能夠針對長遠生態影響、具主動性的環評程序，好讓香港發展之餘，能夠良好地保育珍貴且獨有的生態價值。