AO是最大反中政黨？與香港問題專家曹二寶談特區政府公務員

近年來，因為香港有少數公務員在修例風波等一連串事件中的表現存在爭議，以至於在建制派群體中，有一些人對香港公務員群體的角色提出質疑，認為身為公職人員的他們，帶頭違反「一國兩制」，弱化和虛化北京治港政策，理應進行整頓。今年上半年，曾在梁振英政府擔任新聞統籌專員的馮煒光一度相當活躍，接連撰文批評香港政府AO（政務主任），給政務官扣上最大「反中」政黨的帽子。

今年7月，香港政府公務員事務局局長聶德權參加電台節目時表示，香港特區約17萬名公務員已完成宣誓或簽署聲明，表示擁護香港特區基本法，效忠香港特區。

在香港管治架構中，總計17萬多的公務員群體具有舉足輕重的作用，直接關係香港政府體系的運作和穩定。究竟怎麼看待這一數量龐大的群體？北京又會是什麼樣的態度？對此，《多維新聞》採訪到曾任香港中聯辦研究部部長、中國國務院參事室特約研究員的清華大學深圳國際研究生院兼職教授曹二寶先生。採訪全文刊載於微信公眾號「一針見世界」，《香港01》現獲授權全文轉載如下，供參考。

多維：曹老師，你好，近年來香港公務員群體所遭受的爭議，包括馮煒光撰文批評AO是最大「反中」政黨，你怎麼看？這是否有上綱上線之嫌？北京又會怎麼看？

曹二寶：作兩個歷史回放，一是，香港回歸15周年時，2012年7月，視察香港並參加慶典的中國國家領導人接見特區三個政權機關負責人，其中政府團隊，除了主要官員外，增加了常任秘書長（簡稱「常秘」）。那時以後，中國國家領導人每次接見香港政府官員，都有常秘作為公務員代表。眾所周知，常秘的絕大多數屬公務員的「政務主任」職系，港稱AO。

AO向有香港政府「拱頂石」美譽。與警察等部門職系和工程師等專業職系不同，AO是公務員400多職系中僅有的兩個可以跨部門跨職系任職（類似內地「輪崗」）的職系之一（另一職系是「行政主任」，港稱「EO」）。就是說，AO出身的司局長都擔任過至少10個不同部門的職務，相對於不能「輪崗」的部門或專業職系官員被譽「專才」而稱「通才」，一般較熟悉政府的整體運作。AO曾是可出任司局長等政府最高職務的唯一職系。

香港特區第二屆政府實行高官問責制以後，司局長都是「政治委任官員」，不再屬公務員系列，政府就設立了「常秘」這個可由公務員擔任的政府最高職位。由於特區政府主要由公務員組成，將常秘列入中國國家領導人接見的範圍，體現了中央對包括AO在內的各級公務員作用的肯定和重視。

二是，回歸前夕，1996年5月，時任中國全國人大香港特區籌備委員會（簡稱「籌委會」）主任的錢其琛副總理宣佈：「香港特區政府將由香港當地人組成，原在香港政府任職的公務員熟悉香港情況和政府運作，不可能從社會上叧找一批人組成特區政府。」按照鄧小平提出的「港人治港必須以愛國者為主體」，和中共第三個歷史決議提出的「堅定落實『愛國者治港』」，組成香港特區政府的公務員，符合「愛國者」標準嗎？

鄧小平對中共統一戰線有一個重要貢獻，就是擴大了「愛國者」這個範疇的政治內涵：從「擁護社會主義」擴大到「擁護祖國統一」。他還提出了作為治港主體或治港者的「愛國者」標準：「尊重自己民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定。」並指出：「只要具備這些條件（指『愛國者』三條標準），不管他們相信資本主義，還是相信封建主義，甚至相信奴隸主義，都是愛國者。」今天北京強調「『愛國者』主要有三個標準」，與鄧小平上述經典論述一脈相承、與時倶進。中國全國政協副主席兼國務院港澳辦主任夏寶龍說，「結合香港過渡時期和回歸以來出現的各種現象和問題」，愛國者「必然真心維護國家主權、安全、發展利益；必然尊重和維護國家的根本制度和特別行政區的憲制秩序；必然全力維護香港的繁榮穩定。」

鄧小平提出「愛國者」標準時，就如何按照這個標準選擇治港的主體或治港者，有一段經典論述：「中央處理這個問題，從大處着眼，不拘泥於小節。」何謂「大處」？就是治港者必須「愛國愛港」。鄧小平說：「我們不要求他們都贊成中國的社會主義制度，只要求他們愛祖國，愛香港。」「一九九七年後在香港執政的人還是搞資本主義制度，但他們不做損害祖國利益的事，也不做損害香港同胞利益的事。」今天中央強調「對於身處重要崗位、掌握重要權力、肩負重要管治責任的人士，在愛國標準上應該有更高要求」，與鄧小平所說「從大處着眼」一脈相承、與時倶進。這就是夏寶龍提出的：「他們理應全面準確貫徹『一國兩制』方針，堅持原則、敢於擔當，同時胸懷『國之大者』、精誠團結。」

何謂「小節」？就是治港者在堅定的「愛國愛港」政治立場的前提下，可以有不同的政治取態。鄧小平指出：「選擇這種人，左翼的當然要有，儘量少些，也要有點右的人，最好多選些中間的人。這樣，各方面人的心情會舒暢一些。」今天中央「強調『愛國者治港』絕不是要搞『清一色』」，與鄧小平所說「不拘泥於小節」一脈相承、與時倶進。這就是夏寶龍提出的：「一部分市民由於長期生活在香港這樣的資本主義社會，對國家、對內地了解不多，甚至存在成見和偏見。對這些人的取態，中央是理解和包容的，也堅信他們會繼續秉承愛國愛港立場，與反中亂港分子劃清界限，積極參與香港治理。」

據此觀察，絕大多數香港同胞是愛國愛港的；其中作為治港主體或治港者的愛國者，既有社會各界包括通過選舉依法進入立法會、區議會的愛國愛港力量，港稱「建制派」；也有按照基本法規定的聘任程序被委任為政府官員、法官等司法人員和法定機構高管當中的愛國愛港人士。鑑此，香港公務員，包括AO職系，整體上符合「愛國者」標準。

多維：你怎麼評價香港公務員群體？

曹二寶：對香港公務員群體，中國中央政府的評價科學準確，也符合實際。這就是回歸前的1995年12月8日，全國人大常委會香港特區籌委會預備工作委員會（簡稱「預委會」）發表《關於保持香港公務員隊伍和制度穩定的若干意見》中這段話：「中國政府認為，十八萬公務員是香港的巨大財富，是一九九七年後實現『港人治港』可以依靠的力量。」回歸後的2003年12月，時任國務委員唐家旋接見「香港前高級公務員協會」（簡稱「前高協」）訪京團時，重申了這個觀點。

「巨大財富」和「依靠力量」：這就是中央對香港公務員群體的總體評價。我想温馨提示一下：中央在香港回歸前對香港公務員做出這個評價時，這個群體仍在港英統治下，執行的都是港英法律或港英政府的指令；回歸後中央重申這個評價時，這個群體已在直轄於我國中央政府的特別行政區的政府內依法運作，執行的是香港基本法和全國人大常委會批准採納為特區法律的香港法律，以及在香港選出、由中央任命的特首下達的指令。總體評價沒有變化！因此，預委會上述文件有兩個重要的政策性觀點，今天不妨重温，對我們觀察和評價香港公務員這個群體，可能有所幫助或啟示。

一是，公務員是「『港人治港』可以依靠的力量」。中央政府這個總體評價，是建基於如前所述的政治判斷：這支香港管治隊伍，包括AO職系，整體上符合「愛國者」標準。這就涉及對回歸前香港公務員這個群體中有的部門或個別高官（其中有AO），在港英統治下做過一些損害香港和國家利益的事情，公開說過一些錯話或有極端行為，如何看、怎麼辦？

首先必須看到，香港回歸前公務員群體中有的部門或個別高官的上述言行，正如預委會文件所說：「無論其所從事的工作是否具有政治敏感性，都是依照香港的法律或港英政府的指令執行公務，因此，無需由公務員承擔有關政治責任。」

其次，這個群體畢竟是未來香港特區的管治主體或管治者，按照愛國者標準，必須依法解決他們的政治效忠問題。預委會文件宣佈：「凡原公務員在就職時曾宣誓效忠英國皇室者（如警務人員），應作適當安排，宣誓效忠中華人民共和國香港特別行政區。」按照香港基本法第104條（亦稱「宣誓條款」），所有港人包括公務員就職香港特區主要官員時，必須宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法、效忠中華人民共和國香港特別行政區。香港基本法提及本法和香港特別行政區時，只在宣誓條款使用全稱，即前面均加「中華人民共和國」，立法本意就是：愛國與愛港一致。今年7月，香港現有17萬公務員都做了同樣的宣誓。

二是，香港公務員保持「政治中立」原則，旨在限制這個群體參政，絕非沒有政治立場。預委會文件指出：「保持政治中立是長期以來香港公務員遵守的一項原則，也是香港公務員制度的一項基本原則。九七年後公務員保持政治中立的原則應保持不變。為此，對公務員參政應作限制。」這就明確了：這一原則要求公務員保持中立的是「參政」即參與政治活動，非指政治立場。這從文件明確應「予以保留」的原港英政府《公務員事務規例》對「公務員參與政治活動」的如下規定，看得一清二楚：「公務員未獲有關主管人員批准不得發表任何與政治或行政有關的言論，公務員未經有關主管人員批准不得從事受薪或不受薪的外間工作，公務員不得召開或參與公眾集會以討論政府的任何措施，不得派發政治性刊物，不得簽署或邀人簽署與政府措施或方案有關的民眾請願書等。此外，公務員也不得參加其他與保持政治中立原則不相符合的活動。」

今天，香港公務員這個群體包括AO當中，確有個別人不接受或牴觸香港特區直轄於中央政府或中國已恢復行使對港主權的政治現實，有一些損害香港和國家利益的公開言行，有些還比較極端，甚至參加了「與保持政治中立原則不相符合的活動」。香港特區政府按照《公務員事務規例》限制公務員參政的規定對此做出處理，是必要也是正確的。正如香港特區政府公務員事務局局長聶德權所說：「公務員政治中立不等於毫無政治立場「，而「是竭盡所能落實好政府的政策」，「公務員須政治中立，向特首和特區政府盡忠職守，不能接受或容忍公務員公然反政府及違法。」香港回歸以來，中央政府及其任命的行政長官，在組建特區每屆政府時，對公務員這個群體包括AO，都沒有「大換班」，更沒有「秋後算帳」。相信明年即將成立的香港特區新一屆政府：亦然。

多維：香港公務員特別是中高層，許多是從港英殖民統治下過來的，回歸後又長期在資本主義制度下生活和工作，如何幫助他們履行就職宣誓的誓詞，引導他們正確理解、掌握北京對港方針政策和體現「一國兩制」精神的香港基本法？

曹二寶： 記得2013年5月，香港政府委託內地高校承辦國家事務研究課程（簡稱「委託培訓」）20周年時，北京在清華大學舉辦紀念大會，時任國務委員楊潔箎（現任中共中央政治局委員）出席並講話。他充分肯定過去20年港澳公務員培訓工作所取得的成就，「希望今後的培訓進一步增加對『一國兩制』方針和基本法及國家發展方略的學習，以提高港澳公務員全面、準確地理解和貫徹『一國兩制』方針和基本法的能力，讓港澳公務員更加全面、深入了解國家整體形勢，把握未來發展的大勢，為『一國兩制』的成功實踐作出積極貢獻」。

熟悉香港回歸進程的朋友都知道，港府的「委託培訓」由清華大學「北京課程」啟動、一度聲名遠播。因為香港政權可否順利交接，主要是十八萬公務員能否平穩過渡，「北京課程」標誌中國政府啟動這項工作了。實際早在1991年，新華社香港分社（香港中聯辦前身）和國務院港澳辦就同港府銓敍科（公務員事務局前身）緊密協商，籌備「北京課程」；1992年10月，中國政府批准了「北京課程」；1993年7月，「北京課程」在清華大學開班。

香港回歸以來，特區政府「委託培訓」的規模更大、班次更多，逐漸涵蓋了公務員所有職系；承辦培訓的內地高校增加到十多家，國家公務員培訓機構也加入其中。充分顯示了，「委託培訓」是對香港公務員這支按照中央授權行使「港人治港」權力的管治隊伍，加強政治引導的有效平台。

談到「加強政治引導」，再作兩段歷史回放：一是，2010年9月，委託培訓的對象在國家行政學院首次擴大到常秘，主課也首次是國家有關外交、民族、經濟和港澳政策。記得時任全國人大常委會香港基本法委員會主任喬曉陽的授課稿，課後全文刋發在特區政府「首長級公務員」內網，其中就提出了「中央擁有對香港全面管治權」的觀點，反映正面。二是，2013年，香港中聯辦研究部同清華大學首次合辦香港法定機構高管研修班，課程設置也主要是國家政策。

委託培訓作為「加強政治引導」的有效平台，之前以國情研究為主課，是因為回歸前香港公務員與中央和內地沒有或很少官方交往，委託培訓是其了解國情的主渠道；而回歸後兩地官方往來迅速擴大，特區政府和各法定機構（各約16萬公職人員）了解國情的方式或渠道越來越多，就有必要協助這兩個管治群體做好以國家政策為主課的委託培訓，引導他們學習、掌握香港融入國家發展大局所必需、包括中央對港基本方針政策在內的各項國家政策。

我還想温馨提示一下：新華社香港分社為「委託培訓」和香港公務員群體的平穩過渡，做了大量和富有成效的工作。1993年1月，新華社香港分社新設一個部門叫「綜合辦公室」（簡稱「綜合辦」），主要做公務員平穩過渡工作（港媒稱其為「第二辦公廳」）。5月，部分退休的港英高級公務員成立「前高協」，充當中方聯繫現職公務員橋樑。7月，時任新華社香港分社社長周南，在有港英現職公務員參加的「前高協」晚宴發表講話，希望香港公務員回歸後繼續服務香港市民。這月起，清華大學「北京課程」每期學員赴京前，綜合辦都與港英銓敍科（後改名「公務員事務科」）一起會見帶班團長；每期結業後回港，都與全班學員見面。1994年9月，前高協組團訪京，獲時任副總理兼預委會主任錢其琛接見。12月，前高協全體理事加入預委會政務組所設「公務員事務研究小組」，參與起草預委會上述文件。1995年，香港紫荊雜誌發表署名「宗文」（綜合辦筆名）文章：《香港公務員平穩過渡的一項重大政策》。同年11月30日-1996年5月3日和1996年10月10日-12月19日，新華社香港分社同國務院港澳辦、中英聯合聯絡小組中方代表處等中國政府官員一起，與香港公務員在香港舉行了兩輪23場「非正式聚會」，300多名港英副署處長以上高級公務員參加。港媒稱，這是中央在「遴選」未來特區主要官員，因為基本法規定，主要官員由特首提名、中央任命。

談到香港公務員平穩過渡，有兩位原公務員朋友功不可沒。一位是王英偉，原AO。早在基本法起草期間，就作為全由港人組成的基本法諮詢委員會中唯一的港府代表，經常組織AO討論基本法草案；1992年辭職港府後，就引介香港現職公務員同我們非正式見面，詳釋政府運作、反映意見建議；1993年參與籌建「前高協」並任理事；1994年起，歷任預委、籌委、港事顧問；香港回歸後連續當選三屆港區全國人大代表；現是香港藝術發展局和電影發展局主席。另一位是陳乃強，原港英工務司，是「前高協」首任也是創會會長；多次主辦前高協活動，邀請中方駐港官員和港英現職高官參加；首次率前高協訪京；曾是籌委、預委、港事顧問。回歸後不幸英年早逝，我們非常懷念他，國家和香港不會忘記他。

此外，中央政府駐港機構最早參與籌備和推動香港政府及法定機構的委託培訓，又有做公務員平穩過渡工作的經驗，由於常駐特別行政區，方便聯繫香港這兩個管治群體、可發揮遠在北京的中央部門難以發揮的作用。建議香港中聯辦設立類似回歸前「綜合辦」的部門，協助特區政府和法定機構、聯繫承辦委託培訓的內地高校和國家公務員培訓機構，引導這兩個群體的委託培訓重點轉向國策教育，系統學習研究「一國兩制」等各項國家政策。

（上文提及的馮煒光已報名參加第七屆立法會選委會界別選舉，其他候選人名單請參閱香港01選舉網站。）