交通運輸治理｜特區政府「拖延症」案例——電子道路收費研究近40年

為解決全港交通擠塞問題，香港政府早於1982年開始討論全面使用電子道路收費的可能性，及後再歷經多次研究，直到2015年才推出「中區電子道路先導計劃」，計劃在中環灣仔繞道建成後實施，但如今該繞道已落成兩年，有關計劃卻依然未見蹤影。特首林鄭月娥曾於2017年《競選政綱》當中承諾將會儘快實行電子道路收費以改善交通，可是，她上月初發表任內最後一份《施政報告》時卻再無提及有關進展。這到底是計劃不可行，還是政府的「拖延症」再次「發作」？

殖民時期曾進行試辦
因政治及私隱原因被擱置

香港早在1982年時已討論全面使用電子道路收費的可行性，港英政府其後於1983年7月在中環試行為期21個月的試辦計劃，約有2,500部汽車自願參與計劃進行測試，過程並沒有實際收費，參與測試的車輛要在底部裝上附有識別碼的電子板，當車輛經過收費點時，路旁電腦會將車輪的識別碼傳送到控制中心，用作印製月結單。

當時試辦計劃的結論是，不論是科技、行政或法律層面，整個計劃都被評為是可行的。不過，1980年代香港正值《中英聯合聲明》簽署的時候，市民擔心政府會藉電子收費系統監控市民私隱，計劃亦因此被擱置。

後來，私家車的數目急速增加，港英政府在1995年決定進一步探討以電子道路收費紓緩交通擠塞情況。回歸初期，特區政府耗資7,500萬展開「電子道路收費可行性研究」，其間進行了兩個月的實地測試，該計劃並不會發送駕駛者身份、行車紀錄等敏感資料予政府及服務供應商。

儘管當時運輸署估計系統能夠疏導至少四成的市區車流，但研究完成後卻被時任運輸局局長吳榮奎以道路收費「過於嚴厲」為由主動撤回建議。政府研究結果亦提出三個重點，一是私家車的增長率不多，推行電子道路收費的理據並不充分；二是其中一種電子道路收費科技——全球導航衛星正在發展階段；三是社會需要達致廣泛共識方可令計劃成功進行。

研究指可行性高
政府卻稱未有公眾共識

直到2006年，政府再次進行「交通擠塞收費運輸模型——可行性研究」，首次提出「擠塞徵費」，計劃在中環、灣仔等容易出現擠塞的地區設立電子道路收費區域，並以「用者自付」原則收費，亦建議設立免費替代路線讓駕駛者可繞過收費區。不過，政府其後表示，鑑於社會未能就實施計劃與否取得廣泛共識，而當時經濟條件欠佳，令私家車增長低於預期，只能在「並無強而有力的論據」下再度將計劃擱置。

至2014年，交通諮詢委員會就市區道路擠塞問題制訂改善方案，並於同年年底提交《香港道路交通擠塞研究報告》，再次提出電子道路收費的建議。交諮會當時更進行電子道路收費的問卷調查，收集約6,000名市民及3,000名駕駛者意見，結果顯示六成受訪者支持在繁忙地區實施電子道路收費，可見公眾大致對實施計劃有廣泛共識。

可是，儘管政府表示同意報告建議，最後仍以公眾對電子道路收費技術及運作缺乏認知、難以取得公眾廣泛共識為由，未有馬上落實措施。

直到翌年，政府終於宣布將於中環一帶推行「電子道路收費先導計劃」，先進行為期三個月的公眾諮詢，再進行可行性研究，預計2019年完成。在2017年，林鄭月娥在本屆任內首份《施政報告》提出要「盡快籌備在中環及其鄰近地區推行電子道路收費先導計劃」；至2018年《施政報告》，她再次提出會在2019年上半年就「電子道路收費先導計劃」的具體方案諮詢持份者，並研究將「擠塞徵費」的理念套入收費隧道及青馬和青沙管制區的收費水平中。但是，直至今年，原計劃為免費路段的中環灣仔繞道已建成兩年、立法會亦剛通過修訂使用繳費貼的法例，但政府卻突然「轉口風」，一改以中區作首次試驗的說法，稱會在2023年收回西隧營運權後，在過海隧道推出「擠塞徵費」，令中區電子道路收費計劃再度擱置，亦未知未來計劃會否「重見天日」。

既然「萬事俱備」
何不決心實行？

政府自1983年起先後提出四次電子道路收費計劃研究，幾乎每次都會以種種「無關痛癢」的理由而擱置落實計劃，但從計劃的可行性、落實計劃的動機，以及社會對於計劃的反應而言，擱置計劃可謂「於理不合」。

首先，政府一直稱計劃「未得社會廣泛共識」或對技術不了解，因此不能貿然落實計劃。但是，交諮會在2014年的問卷調查已顯示公眾對電子道路收費計劃的支持度頗高。另外，香港公共管治學會在2019年4月亦進行過一次網上調查，有六成四受訪駕駛者及六成三受訪非駕駛者支持設立電子道路收費，再次證明公眾對計劃已有廣泛共識。況且，如果有公眾對於電子道路收費技術不了解，政府更應負責作更多公眾宣傳，向公眾解釋相關技術，以釋除他們的不理解或疑慮，而非不作任何行動，卻又以「公眾不了解技術」作「藉口」擱置該項工作。

第二，政府在第二、三次的可行性研究中提出私家車的增長低於預期，沒有充分理由落實電子收費計劃。無可否認，在2009年以前，受美國次按危機所造成的經濟低靡影響，私家車增長率短暫放緩，但不久後出現爆炸性增長，其中私家車的數量由39.4萬輛大增至2018年的56萬輛。儘管近兩年私家車增長因反修例風波及新冠病毒疫情而略見放緩，但首次登記及領牌私家長增長在今年三月已重回升軌。

另一方面，根據中環近年的平均行車速度數據，2019年中環灣仔繞道剛落成時，該區平均車速有顯著上升，但繞道建成一年後，該區車速又出現下降的跡象，干諾道中往東行方向的車速由2019年每小時11.7公里跌回每小時9.6公里。就以上數據可見，車輛數量在未來有上升的趨勢，而即使中環灣仔繞道能夠分散車流，但終有飽和的一天，所以落實中區電子道路收費有其必要性。

第三，在計劃可行性方面，其實1983年港英政府的試驗結果已顯示計劃的可行性很高，1990年港大經濟金融學院助理教授侯道光檢討過計劃的成效，認為計劃成效顯著，成本亦比建設新道路低。在技術層面上，立法會已通過使用繳費貼徵繳隧道費用，運輸及房屋局局長陳帆亦稱可將繳費貼的概念用於中區電子道路收費之上，但要仔細研究措施該如何推行。

香港繁忙地區長年受交通擠塞影響，市民經常受「塞車」之苦，令生活質素大大下降。如果電子道路收費計劃已是「萬事俱備」，只欠的「東風」就只有政府實行計劃的決心罷了。