高級公務員選拔聘任機制現存「三不」缺陷

香港社會現正經歷「由亂到治」，治港者們也需要「由亂到治」。在最新一份《施政報告2021》中，特首林鄭月娥提出檢視公務員高層職位的選拔聘任機制，務求把最有遠見和能力的官員放在最適合的位置。事實上，公務員團隊的因循、守舊、官僚、懶政等等問題已被詬病多時，經過2019年反修例風波和2020年以來的新冠病毒疫情，部分高級公務員缺乏治港承擔的弊病更加表露無遺，而很多分析都把根源歸咎於選拔聘任機制存在「三不」缺陷。

缺乏「想幹事」動力

特首林鄭月娥早前（10月6日）在立法會宣讀任內最後一份《施政報告》。她以「新氣象、新未來」為分題，意為乘社會回復平穩之勢，就土地、基建、區域發展刻劃香港未來發展藍圖。而若要實現這些社會發展，少不了一支「忠誠、專業、高校、善於作為、勇於擔當、勤政為民的管治團隊」的配合。為此，林鄭月娥提出以「能者居之」原則，檢討現有高級公務員的選拔聘任機制，「務求把最有遠見和能力的官員放在最適合的位置」。

事實上，公務員團隊的因循、守舊、官僚、懶政等等問題已被詬病多時，社會要求他們改革的呼聲也從不間斷，但政府往往礙於影響公務員士氣而不敢真正動刀改革。經過2019年反修例風波和2020年以來的新冠病毒疫情，做過40年公務員的林鄭月娥終於不得不正視現有高級公務員選拔聘任機制「無法選賢任能」的現實。她向記者解釋有關政策時，先安撫公務員團隊「會幹事、能幹事」，再婉轉地指出他們當中有些人缺乏「想幹事」的動力，又苦口婆心地強調較高級別的領導階層正正需要更多擔當，才能更加利於特區政府的施政。

那麼，現有機制到底出了什麼問題，才會導致高級官員漸漸失卻「想幹事」的動力？綜合各種分析，大致可以歸納為「三不」缺陷：不考核政治意識，無法形成正確責任倫理；不開放外部競爭，無法選拔上佳人選；不制訂績效指標，無論表現如何皆可加薪。

改革機制劍指「政務官」

在具體討論「三不」缺陷之前，不妨先了解一下現有公務員編制和聘任概況。截至2020年6月30日，香港共有17.73萬名公務員，負責三大職系的工作，包括涵蓋文書及秘書職系、行政主任職系和政務職系的「一般職系」，工作只限於某個部門的「部門職系」，在多個部門工作而由個別部門首長管轄的「共通職系」；其中「一般職系」不但絕不「一般」，而且可謂舉足輕重，例如文書及秘書提供基本支援及前線服務，行政主任處理資源和系統管理，政務官（Administrative Officer，AO）更被賦予至為重要的「管理通才」職責，平均兩至三年便被派往不同決策部門，以協作制定並切實執行政府政策。

政務官員人數不多，但絕對掌握大權，對政府施政起著關鍵作用，所以被外界視為「天之驕子」；不過，他們的官僚僵化和不思進取也最為嚴重，有時更成為特區施政的最大障礙，所以也被坊間謔稱為「AO黨」。根據公務員事務局的統計，截至去年6月30日，特區政府共有1390名首長級或處於同等薪級的官員；而截至今年3月31日（見下圖），當中就有748人是政務官員，佔所有首長級官員的一半。在這748名政務官員裏面，除了168名政務主任和233名高級政府主任之外，另有多達347名首長級政務官處於權力金字塔頂端，他們佔據了所有政府部門的重要職位，其中19人分別出任13個決策部門和行政長官辦公室的「常任秘書長」，屬公務員體系的最高職級。外界認為，政務官員肩負重任，正是是次改革的目標對象。

缺陷一：不考核政治意識，無法形成正確責任倫理

根據現有機制，特區政府每年定期對外招聘一定數量的最低級別（基本級別）公務員，以填補因退休和離職產生的空缺。以「政務主任」為例，去年共有45個名額對外招聘，結果收獲1.4萬份求職申請，平均311人爭一個位。「政務主任」的應聘者須滿足入職公務員的基本要求，即中、英文語言能力取得二級成績及同等條件、《基本法》及綜合招聘考試能力傾向測試取得及格的成績，還須參與一份歷時三小時，包含一中一英兩條題目的聯合招聘考試，透過爭議性議題和特定問題展現其語言、分析及解決問題的能力；及後，再由招聘委員會根據應聘者的職位要求、相關技能、從業資格、工作經歷和性格特徵等等方面進行多次遴選。

可是，整個考核內容，並不涉及國家《憲法》、國家制度與政策、以及國情常識。

「全世界無一個公務員制度不會要求掌握公權力的人理解國家、政府的政治制度。」全國港澳研究會成員、北京港澳學人研究中心理事林朝暉接受《香港01》訪問時，引述內地學者對香港公務員制度的批評。他認為現時《基本法》的考核內容十分表面，亦缺乏一套整全的國情考核和培訓，直接導致公務員對「國家觀念」的不太重視，無法形成正確責任倫理。例如早前林鄭月娥公布有關第十四屆全運會轉播措施時，身後的大螢幕竟然打上「中『國』人民共和國」的字樣，就實在難免令人質疑，「這種低級錯誤，要多不『敏感』才可以寫錯？」

當公務員缺乏對國家的認識和重視，在理解和實踐「一國兩制」的過程中，或會重「兩制」而輕「一國」，甚至以「河水不犯井水」的「消極心態」和「區隔思維」看待內地。例如林鄭月娥在《施政報告2021》中提出的「北部大都會」藍圖，其實早於香港回歸之前已有不少學者提倡發展，但在回歸初期便遭總覽大權的時任政務司司長陳方安生等人否決，結果港深接壤地區的香港地區嚴重落後深圳地區。平情而論，特區政府並不是完全沒有設法增強公務員對國家認識，例如每年安排公務員北上研習國家事務；但是，這種國情培訓並沒有遍及所有公務員，更加沒有明確要求他們內化一種服務國家、服務人民的價值認知，久而久之「國情教育」自然變成「行禮如儀」的程序，根本無法令公務員隆重其事。

不過，隨著《港區國安法》的落實，全體公務員都須認清必須終於國家和特區的基本底線。在公務員考試當中，除了《基本法》之外，如果能夠加設題目考核他們對國家制度理念和政策思維的認知，或許有助他們日後履行公務時能夠更好地與國家對接。

缺陷二：不開放外部競爭，無法選拔上佳人選

一般人或會以為，政務官員肩負重任，必然經過重重考驗和精心挑選，自然就是上佳人選。然而，現實並非如此——儘管特區政府每年都會定期對外招聘最低職級的政務主任，但對於更高級別的政務官員，一般只會從原有的政務主任系統當中逐層向上提拔人選，而不會從外部招聘。在缺乏競爭之下，可以甄選的政務人才本就有限，不但無法實現「能者居之」，甚至反而消磨內部官員積極向上的鬥志，令他們自我感覺良好，終日得過且過。

就政務主任的晉升事宜，公務員事務局會定期召開晉升選拔委員會——由公務員事務局局長或有關常任秘書長（D8）出任主席，並由資深政務主任或較高職級人員出任委員，再根據個別候選人的性格、能力、經驗和資歷，參考過去的考績報告進行評核，且需徵詢由退休公務員和公眾人士組成的公務員敍用委員會的獨立意見，最後交由公務員事務局局長作出決定。然而，正如林朝暉所觀察，現有晉升機制予人論資排輩、「夠鐘就升」的感覺，例如政務主任做夠七年就可升任高級政務主任，再隔五至七年，就可升任首長級丙級政務官（D2）。

值得一提的是，其實沒有任何明文訂明高級公務員必須從內部晉升，而事實上，特區政府曾於2001年公開對外招聘「高級政務主任」。當時政府曾經開設10個名額，月薪8萬多元，並享有15%的約滿酬金等多項福利，而只有持有本港大學一級或二級等以上學位，畢業後有七年工作經驗，並在香港住滿七年的香港永久居民就可申請。當局更特此聘請顧問公司設計一套耗資100萬元的評估系統，最後有2679人申請，153人參加首輪面試，其中27人合資格參加評估中心測試，最後11人進入面試階段，結果向5人發出聘書，但只有4人接受聘用，當中包括去年曾任沙田民政事務專員、至今年再調任懲教署政務秘書的黃展翹。

可以說，港府本欲以此作為試點，進一步開放首長級政務官員的對外招聘事宜，為政府廣納人才；不料由於招聘效率過低，外界普遍並不看好，而且事件引發內部不滿，認為政府嚴重打擊公務員團隊士氣——自此之後，當局再也不敢對外招聘較高級別的政務主任。

封閉的選拔機制無法為政務人才體系補充儲備，再加上自2012年以來按年增加的首長級公務員退休潮，難免再度減弱公務員內部競爭，只要「時間到了，自然升職」。據公務員事務局向立法會提供的文件（下圖），2012/2013年度，有約120名首長級公務員退休，翌年回落至100人，其後逐步攀升至2017/2018年近160人的退休峰值，回落至2020/2021年的140人——可以預見，如果政府再不開放對外招聘，也只能從內部「拔苗助長」，有害無益。

缺陷三：不制訂績效指標，無論表現如何皆可加薪

理論上，公務員每年享有兩次「增薪」的機會：第一次，是按公務員所屬職級的薪級表增薪（即俗稱「跳point」），直至頂薪為止：第二次，是根據私人市場薪酬趨勢調查，調整總體公務員薪酬。但為人詬病的是，由於公務員不設績效指標，只要不太差劣就可加薪。

對於「跳point」，根據《公務員事務規例》第451條規定：「公務員必須在接受評核的年度內，品行（包括忠誠、遵從訓令、禮貌）及工作態度（即專心工作、盡忠職守及工作勤奮）良好，才可獲得給予增薪點。」可以看出，這原意是讓管理層握有監察和考核員工表現的工具，而政府亦設有評核員工工作表現的制度，即三重覆檢制度：每一位公務員的評核，需要經由不職級的評核人（上司）、加簽人（比受評人高兩級的人員）、及覆核人員（職系首長或授權人員）分別填寫，過程中上司及加簽人須面見受評人，共同討論其工作表現，並按六級制為受評人「打分」，即「優」至「劣」，分別是優、良、常、可、差、劣。

然而，研究公務員制度多時的林朝暉指出，只要公務員沒有犯「重大錯誤」，一般都會獲准增薪。澳門科技大學助理教授黃湛利也在《香港公務員制度》一書表明，現有加薪制度已偏離其原意，「在現實情況下，不論員工的實際表現而一概自動給予增薪。」

至於根據市場數據而調整的公務員薪酬機制，一般由薪酬調查委員會基於過去一年108間公司、約15萬名僱員的薪酬待遇變動，調查得出私營機構高、中及低層僱員的加減薪變動，再按機制扣除各級公務員的當年的總遞增薪額，得出公務員的薪酬趨勢淨指標，並參考指標調整薪酬。可是，這樣的加薪機制，往往變相與私人市場產生相互效應，例如當該年度市場環境不穩，薪酬趨勢淨指標錄得「負指數」，而政府會擔心「減薪」或觸發私人市場連鎖反應而採取「凍薪」；相反，如果市場較為平穩，政府就會「帶頭」加薪。翻查資料，除去過去兩年香港經濟深受疫情重創，政府決定「凍薪」外，先前9年公務員可謂「年年加人工」。

更重要的是，這種只參考私人市場數據，而不參考私人公司將加薪與業績相掛勾的做法，變相抹殺「公務員」為爭取「加人工」的拼搏精神。林朝暉形容，「每次這樣『跟住』升，沒有一個清晰的競爭訊號，怎麼讓他（公務員）知道自己的表現如何？」以新加坡公務員為例，「每年公務員增薪與否，上司都會給他們『競爭訊號』，例如每年可以加多少人工、其工作表現是否屬於團體中最好的5%等等，都會在考慮晉升時一併評核。」惟香港的公務員，只要確保工作「無功無錯」，就能夠每年「增薪」兩次，待到「夠鐘就升」。

在這樣的機制和環境下工作，誰會願意「拋頭顱、灑熱血」？如今林鄭月娥終於要求檢視高級公務員的選拔聘任機制，可謂「痛改前非」的第一步。

香港需要怎樣的高級官員選拔機制？

林朝暉建議，特區政府可以仿效新加坡的做法，將「增薪」機制與公務員的個人表現掛勾，令公務員有「想幹事」的動力：「比如，每年『跳point』三至五個薪級點，但只有5-10％的公務員能夠獲得此增薪待遇，這要視乎（公務員）的工作表現。」

除此，也可參考內地公務員晉升機制，將現時單向的三重覆檢制度——上司、比受評人高兩級的人員、職系首長或授權人員，改由部門同事、部門主管、職系首長或授權人員。他認為，這種做法能夠確保公務員不能夠只「討好」上級，同時亦需要做好日常工作，被同事認同，以確保政府能夠更準確地「選賢任能」。

此外，政府更應設立機制，從外部引入競爭，招聘政治人才「空降」高級政務主任或不同的首長級職位，「激活」公務員領導階層的激爭心理。例如在港英時期，港督可以向殖民地部申請調派其他殖民地的官員，「空降」到本地公務員系統裡，「而他（調派官員）可能比本地的公務員，更能滿足港督、部門首長的工作要求。」

可惜，這套更加靈活的「空降」機制至2001年之後幾乎消失。林建議指，除了可以對外招聘高級公務員領導階層，政府還可以安排政治助理到部門「插隊鍛鍊」，「比如，政府可以在運輸署副署長加設一個職位，讓未來運房局的政助（政治助理）先工作三年，再轉任原來的政治委任職位。這種做法，能夠為公務員領導階層引入競爭，同時沉澱政治人才應有的政策思維和工作能力，解決非公務員出身的政治委任官員『不熟書』的問題。」

不過，林朝暉也提醒，「不應該過度抹黑公務員團隊的工作能力。」對於社會和部份政黨對公務員團隊的連番猛烈批評，林朝暉認為有失公允，因為「香港公務員按章工作的效率很高，特別在出身自政務職系的林鄭身上，可以看到很深『技術官僚』的影子。」他相信這種特質有助公務員團隊遠離貪污和濫權，「以前，內地學者很欣賞這種行之有效的公務員制度，但當內地公務員團隊日益清廉，並發展出靈活的行政方式，亦有共同的（政治和發展）願景，比較之下，香港公務員團隊因循守舊，以為做好程序公正就已經做好件事。」

當政府重新檢視公務員高層職位的選拔、聘任機制，締造互相競爭工作環境和與績效掛勾的增薪和晉升條件，自然能夠選拔出更多有能力、有抱負、有遠見的「能者」擔任要職，推動公務員團體「為香港幹事」，從而破除社會大眾對公務員團隊「因循守舊」的負面印象。