惡劣天氣｜政府為什麼要令天文台承受「被洗版」的壓力？

「最應該重組的政府部門難道不是天文台？」「天文台為什麼隸屬商經局，而不是撥歸環境局？」——短短數天之內，熱帶風暴「獅子山」和颱風「圓規」先後襲港，天文台也都因而懸掛「8號風球」，但不少市民不太滿意有關安排，甚至湧入天文台Facebook專頁「洗版」，質疑它在雨勢強勁的時候沒有及時發出紅色或黑色暴雨警告信號，而在風勢不太猛烈的時候卻又長時間懸掛「8號烈風或暴風信號」，對大家上學、工作、出行帶來嚴重不便。一時之間，「李氏力場」的諷刺說法又被提起，認為正是因為天文台隸屬商務及經濟發展局，往往才會以經濟效益凌駕科學決策，所以要求特區政府藉「重組政府架構」重新檢視天文台的歸屬——不過，這恐怕不是天文台應該隸屬哪個決策部門的問題。

「黑雨」發得太遲，「8號」掛得太久？

上周四（10月7日）晚上11時20分，由於熱帶氣旋「獅子山」橫流廣闊，又與東北季候風產生共同效應，令香港處於「複合區」，加上受到外圍雷雨帶影響，雨勢和風勢持續強勁，天文台遂發出「黃色暴雨警告」。至翌日（10月8日）早上4時40分，「獅子山」逼近廣東沿岸，天文台再發出「3號強風信號」，20分鐘後更將「獅子山」升格為熱帶風暴。不過，儘管天氣不容樂觀，但這兩個「警告」和「信號」對普羅大眾來說，可能是再平常不過的事，畢竟香港地處華南颱風侵襲最前線，狂風暴雨並不鮮見，所以人們在天亮後如常上班上學。

可是，出門之後，很多人開始發現情況並不對勁，因為雨勢明顯比預想當中猛烈得多，多區路面甚至出現水浸，導致不少學生、家長和打工仔全身濕透、相當狼狽。在早上10時14分的時候，跑馬地樂活道甚至發生棚架倒塌意外，壓中途徑該處的兩架私家車和正在旁邊地盤施工中的七名工人，其中一名女工送院搶救後不治。直到早上11時20分及11時45分，天文台才分別發出「紅色暴雨警告」和「黑色暴雨警告」，惟人們紛紛湧入天文台Facebook「洗版」，抱怨它「發得太遲」，不但對大家帶來諸多不便，而且間接造成人命傷亡。

雨勢持續了一整天，直到下午5時45分，天文台才改發「黃色暴雨警告」，至晚上7時25分再取消所有暴雨警告信號。然而，「危機」並未解除，因為入夜後「獅子山」風力進一步增強，也不時受到外圍狂風雨帶影響，至上周六（10月9日）早上4時40分，天文台先發出「預警8號熱帶氣旋警告信號」，兩小時後再發出「8號東南烈風或暴風信號」。有趣的是，不知道天文台是否被網民「罵怕了」，儘管它曾於早上8時45分預計「獅子山」下午風力將會減緩，屆時會考慮改發「3號強風信號」，但及後天文台多次改口推遲，直到第二天（10月10日）早上4時40分才正式改掛「3號風球」。不過，市民同樣不太滿意這個安排，再度湧入天文台Facebook「洗版」，普遍認為風力有限，不足以長時間懸掛「8號風球」。

「最應該重組的政府部門難道不是天文台？」

此前不久（10月6日），特首林鄭月娥剛剛發表任內最後一份《施政報告》，當中提出「重組政府架構」，包括設立「文化體育及旅遊局」、分拆「運輸及房屋局」、擴大「創新及科技局」為「創新科技及工業局」、重組「民政事務局」為「地區事務局」。在這樣的討論氣氛之下，出現「黑雨」發得太遲、「8號」掛得太久的爭議，隸屬「商務及經濟發展局」的天文台自然逃不過市民的揶揄，不少深信商經局經常以經濟利益凌駕科學判斷、主導天氣信號的網民紛紛便諷刺指，「最應該重組的政府部門難道不是天文台？」連新民黨行政會議成員兼立法會議員葉劉淑儀也建議，天文台應該撥歸環境局。

然而，問題恐怕沒有這麼簡單。

天文台自1883年創立之初，原本目的是「專為航海人士服務」，以建立香港作為貿易轉口港的領導地位，及後慢慢拓展高空氣象和地震監測；至「二戰」結束之後，損毀嚴重的天文台先由英國皇家海軍及皇家空軍接管，再於1946年5月交還港英政府執掌並納入輔政司署經濟科，後隨社會結構改變和自然災害挑戰而調整為市民服務的功能，一向頗受市民歡迎。即使是在特區政府喪失治理威信的近年，「天文台」仍然算是頗獲市民認同的政府部門之一，只是每逢打風落雨，由於天文台有時未能如市民所願發出8號或以上熱帶氣旋警告信號、彷彿變相令大家少了一天「打風假/颱風假」，人們就會把怒火和矛頭指向大商家和天文台，早年甚至因而創作出「李氏力場」的說法，藉以挖苦天文台受壓於首富李嘉誠。

「李氏力場」固然是當下無法證實的無稽之談，但市民的不滿亦非不能理解。首先，從英國殖民時期開始，香港逐漸建立一套涵蓋颱風和暴雨的「天災應變管理」，例如當天文台發出「黑色暴雨警告」或「8號或以上熱帶氣旋信號」，公營部門和私營機構通常都會宣布暫時停工，好讓市民留在安全地方躲避——這一方面令香港人養成一種較高警覺的防災意識，從而減少風雨造成的嚴重傷亡，但另一方面也因為傷亡的減少，慢慢對惡劣天氣放下戒備，不但不太畏懼，甚至形成一種期盼颱風吹襲以享有「打風假/颱風假」的「盼風文化」。

其次，縱觀天文台以往發出惡劣天氣警告信號的經歷，確實也有不少不符合實際受災情況的表現。例如2006年8月2至3日，颱風「派比安」侵襲香港，當時離岸吹暴風、高地吹颶風，風力一度堪比2003年需要懸掛「9號風球」的颱風「杜鵑」，結果造成630宗樹木倒塌意外，不少棚架和招牌亦被吹倒，多處出現嚴重交通擠塞，還有620班航機受到影響；然而，天文台始終未有發出「8號烈風或暴風信號」，旋即引發多方質疑，「香港地下天文台」台長、天文台前學術主任方志剛更發表《你知道天文台欺騙了你嗎？》一文，直指天文台隱瞞事實，置市民生死於不顧。事件引發改革熱帶氣旋警告制度的呼聲，至同年年底，天文台終於檢討有關系統，並且修訂「3號」及「8號」風球的懸掛準則，把測風站由維港擴展至8個能夠涵蓋全港風力的近海平面自動氣象站所組成的測風網絡，只要當中有4個以上錄得強風或烈風程度的10分鐘平均風速，就必須發出「3號強風」或「8號烈風/暴風」警告信號。只是，「制度」永遠趕不上「變化」。

與其說是「李氏力場」發功，問題更是「官僚制度」僵化

因此，每當風雨交加，但市民仍需在一片狼藉混亂當中工作、通勤，難免會對天文台心生怨氣，甚至質疑它的科學權威。不過，對於天氣警告信號「不似預期」，與其說是「李氏力場」發功，問題更似是「官僚制度」僵化——以為沿用多年的警告信號行之有效，而未有正視全球暖化帶來的極端多變天氣，也就未有及時改革信號評測標準、無法推出有效應變措施。

以上述「派比安事件」為例，正是由於天文台死抱舊有的發放準則，認為只要維港內的啟德自動氣象站未能達致發放「8號」信號標準，即使全港廣泛地區均受烈風影響，也只能懸掛「3號風球」——完全未能因應實際受災情況隨機應變。

是次「獅子山」觸發的「洗版」同樣如是，如果沿用固定的「暴雨警告信號」評測標準，在天文台於上周五早上發出「紅色暴雨警告」之前的9時45分至10時45分，全港18區當中雖有9區的最高雨量超過30毫米，但的確沒有任何一區達到「紅雨」所要求的每小時超過50毫米雨量標準；但問題是，近年惡劣天氣往往來得急速、零散而多變，「暴雨警告信號」不應只表示「雨量已經達標」，也應用於預測「雨量即將達標」，才能更好地為普羅大眾作出預警，但天文台卻未有靈活應變。至於風力明顯較弱、但上周六卻足足懸掛了22小時的「8號風球」，也是因為現有評級制度往往未能應付一些突如其來的情況，例如當「獅子山」風力明明達至「3號強風」之上但又遠遠未到「8號烈風/暴風」的程度，而天文台卻只有「3號」或「8號」的選項，這就難免陷入相當尷尬的處境，無論進退皆會予人口實。

天文台固然需要打破固化思維，與時並進地檢討惡劣天氣的評測標準和發放準則，方能更好地保障生命和財產安全。但話說回來，天文台作為科學技術部門，轄下四個職系——科學主任、學術主任、科學助理、雷達機械師，也都各自負責不同範疇的專業工作，主要工作就是堅持理性原則監測氣象變化、提供科學分析、發出天氣預警，的確很難奢望他們能夠像其他政務官員或問責官員一樣懂得自主創制，從而為市民提供更好服務。可問題是，如果連最應負起決策責任的政務官員和問責官員，都只是習慣性地把有關拋給天文台應對，再僵化地根據天文台的數據和信號，作出一些不具強制性質的指引，那麼普羅大眾就真的無可依靠了。

應該決策的問責官員去了哪兒？

一般人或會以為，天文台負責發放天氣預警，當風暴來臨，自然主宰各方各面的應對措施，但其實不然。例如一份關於政府各個部門、公營機構及非政府機構在自然災害及嚴重意外之下的緊急應變管理工作指引《天災應變計劃》（下稱《計劃》），其實是由保安局負責發出；而每逢有颱風等天災來臨，保安局轄下的緊急事故支援組及相關決策部門都會進行「事前風險評估」，並派出代表參與應變計劃；如果遇上超強颱風，保安局局長經與天文台討論，有需要時要向政務司司長報告，再由司長據此考慮需否成立督導委員會以主持大局。

至於香港市民最為關心的「停工停課」安排，同樣也在《計劃》當中提及有關決策部門的基本職責。例如，教育局局長需要就天氣、道路和交通情況諮詢天文台、渠務署和警務處等，再決議包括幼稚園在內的學校應否停課、何時停課。

不過，在實際執行過程當中，教育局似乎未有積極履行決策責任，而是交由校方和家長自行決定——根據教育局今年4月更新的《熱帶氣旋及持續大雨 幼稚園及日校適用的安排》通告（下稱《安排》），當天文台發出「紅色/黑色暴雨警告」或「8號或以上熱帶氣旋警告」，教育局都會宣布停課；但在「黃色暴雨警告」或「其他熱帶氣旋警告」之下，教育局則是任由校方自行安排，待有需要時再統一宣布停課；及至天文台發出「新界北部水浸特別報告」和「局部地區大雨提示」之後，也是交由校方自行評估影響再自決應否停課、如何酌情處理學生缺勤；而且，《安排》更列明，「家長可因應天氣惡劣情況自行決定應否讓子女上學」，即讓家長自行保障子女安全。

除了「停課」之外，對於「停工」的安排，本應負責決策的勞工及福利局同樣「不太負責任」。《計劃》只提到，「在某些『極端情況』下，例如出現大規模停電、廣泛地區水浸、嚴重山泥傾瀉及公共交通服務嚴重受阻，僱員應於8號信號取消後在他們所在的地方多留2小時，而非立即啟程上班（或外出）。」至於具體操作，則交由勞工處發放的《颱風及暴雨警告下工作守則》（下稱《守則》）提供建議，但《守則》並沒有任何法律效力，而當中的所謂建議，也不過是讓僱主自行與僱員訂明惡劣天氣下「合理而切實可行的工作安排」，但並沒有作出明確的停工要求。

以「僱主與僱員協商最合適安排」的「原則」為例，當中雖提及「不應一刀切採取劃一的工作安排，應盡量體諒每位僱員可能面對的不同情況，考慮當中的實際困難和僱員的需要，作出情理兼備及彈性的處理」，但何謂「實際困難」、「僱員需要」、「情理兼備」、「彈性處理」等等，則沒有明確指標——對於一份舉足輕重的「指引文件」來說，這樣的描述明顯並不足夠，尤其是在僱主與僱員關係極不平等的惡情況下，即使天氣惡劣，總會有些僱主不會埋沒追求極化利益的天性，而僱員為了「保住飯碗」，只能冒著生命危險就範。

後記：一件小事，何須洋洋五千言？

2018年9月中旬，超強颱風「山竹」吹襲香港，天文台一度懸掛「10號風球」，翌日交通系統仍未回復正常，例如港鐵東鐵綫一度因倒塌樹木導致架空電纜受損而需要暫停來往大埔墟站至上水站的列車服務，結果引發不少市民不滿政府未有引用香港法例第241章《緊急情況規例條例》宣布停工（下稱《緊急法》）；當時本身是資深大律師的行政會議成員湯家驊旋即反駁指，「有乜可能僱主因員工返工而坐監同罰款？」——經過2019年「反修例風波」和2020年以來的「新冠病毒疫情」，相信社會已經充分感受到《緊急法》的巨大權力，而在任何緊急情況下，行政長官也的確可以會同行政會議訂立任何合乎公眾利益的規例。

不過，香港的確無需動輒出動《緊急法》這把「尚方寶劍」。參考廣東省政府於2015年3月正式實施的《廣東省氣象災害防禦條例》，當中便明確指出在颱風黃色、橙色、紅色或者暴雨紅色預警信號生效期間，除必需在崗的工作人員之外，用人單位應該採取停工停課，並為在崗或滯留人員提供必要的惡避險措施——違者輕則通報批評，重則追究刑事責任。例如日前颱風「圓規」來襲，廣東省當局立即採取措施，要求各地政府「用大概率思維應對小概率事件，全力確保人民群眾生命財產安全」，及後多地果斷停工停課。反觀香港，只有一些毫無法律約束力的《計劃》、《安排》、《守則》，如果不是經歷天文台「獅子山」的「洗版」事件，恐怕特區政府只會繼續以「小概率思維」得過且過；而可悲的是，根據過往經驗，風波過後，當局並不會痛改前非，也從來不會有人問責，而是故態復萌等待下一個「洗版」的來臨。

有人會問，這區區「一件小事」，何須長篇大論？大概是因為，颱風年年有、市民年年怨，而這一件小事，正正是特區政府治理不善的縮影——當政府該管的不去管，市民該信的就很難去相信，社會該討論的也自然不會去討論，而是圍繞一些「假議題」空轉。

撰文者是香港01首席記者黃雲娜